Оценка эффективности программы повышение бюджетных расходов. Государственные программы как инструмент повышения эффективности бюджетных расходов

Повышение эффективности бюджетных расходов является одной из важней---ших задач, стоящих перед органами государственной власти и местного самоуправления. Вместе с тем единого понимания, что такое эффективность бюджетных расходов, как это ни странно, нет. Нет и формализованных критериев, с помощью которых можно сделать вывод о том, эффективно ли израсходованы общественные (бюджетные) средства. Собственно говоря, на каком уровне агрегации расходов необходимо оценивать их эффективность, тоже каждый понимает по-своему. Владимир Васильевич МИХЕЕВ , заместитель руководителя направления по взаимодействию с региональными органами власти Центра исследования бюджетных отношений

В Бюджетном кодексе есть ст. 34 «Принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств», согласно которой «при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств». Если чуть короче, то принцип эффективности расходов — это «тот же результат за меньшие деньги» или «за те же деньги больший результат». То есть в основе оценки эффективности законодатель видит результат, полученный при расходовании средств в сопоставлении с затратами.

И еще один важный момент, вытекающий из упомянутого принципа: для оценки эффективности нужно расходы сравнивать. Либо расходы одного ГРБС (учреждения) за разные периоды, либо расходы разных, примерно одинаковых, ГРБС (учреждений) в одном финансовом году. Оценка от этого сравнения не может быть выражена числами, а может быть произведена только в словосочетаниях «более эффективно, чем» или «менее эффективно, чем».

Контролируют, но не оценивают

В соответствии с Программой Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года на федеральном уровне министерствами и ведомствами разработаны и реализуются отраслевые (ведомственные) планы повышения эффективности бюджетных расходов, разработаны методические рекомендации по разработке и реализации региональных и муниципальных программ повышения эффективности бюджетных расходов. Многие регионы и муниципальные образования такие программы разработали и реализуют. Но ответа на вопросы, кто и самое главное как должен оценивать эффективность бюджетных расходов, на сегодняшний день нет.

Если обратиться к федеральному законодательству, то мы увидим, что только для Счетной палаты РФ закон определяет в числе задач, для решения которых она создана, «определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности», а к полномочиям контрольно-счетных органов субъектов РФ отнесены «организация и осуществление контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств бюджета субъекта РФ, средств бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов и иных источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации».

Что касается федеральных исполнительных органов государственной власти, то функция (полномочие, обязанность) по оценке эффективности расходования бюджетных средств не закреплена ни за одним из них - ни за Федеральной службой финансово-бюджетного надзора, ни за Минфином России, ни за главными распорядителями средств федерального бюджета. На региональном и муниципальном уровнях в положениях об органах государственной власти и органах местного самоуправления содержатся нормы о повышении эффективности, обеспечении эффективности, разработке комплекса мер и пр. Но не об оценке.

Статья 270.1 Бюджетного кодекса наделяет органы исполнительной власти правом создавать подразделения внутреннего финансового аудита (внутреннего контроля), казалось бы - вот оно! Кто, как не аудитор, сможет оценить эффективность расходов. Но положения этой статьи говорят о подготовке и организации «мер, направленных на повышение результативности (эффективности и экономности) использования бюджетных средств», но не об оценке эффективности.

Было бы неправильным говорить о том, что вообще никакого нормативного закрепления вопросов оценки эффективности бюджетных расходов исполнительными органами нет. До 1 января 2013 года действует утвержденная постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2009 г. № 322 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 г. № 825 „Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации“» методика оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ. Методика оперирует таким показателем, как доля неэффективных расходов в общем объеме расходов региональных бюджетов. Здесь применен подход, при котором определенные виды расходов названы неэффективными.

Оценка эффективности использования субсидий

В соответствии с Правилами формирования, предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ (утверждены постановлением Правительства РФ от 26 мая 2008 г. № 392) регламент предоставления конкретного вида субсидий должен содержать порядок оценки эффективности использования субсидий. Практически все правила содержат положения, в соответствии с которыми оценка эффективности расходов бюджетов субъектов РФ, источником финансового обеспечения которых являются субсидии из федерального бюджета, осуществляется на основании сравнения установленных и фактически достигнутых по итогам отчетного года значений показателей результативности предоставления субсидий, которые содержатся в Перечне приоритетных расходных обязательств субъектов РФ и муниципальных образований, софинансируемых за счет средств федерального бюджета (утвержден постановлением Правительства РФ от 13 октября 2011 г. № 1801-р).

В данном случае для оценки эффективности использования субсидий берутся показатели результативности и осуществляется сравнение достигнутых значений показателя с плановыми. Казалось бы, есть и результат, и сравнение. Но по смыслу используется только результат конкретного субъекта РФ, поскольку нет сравнения ни с другими субъектами (кто достиг большего или меньшего результата за те же деньги), ни со значениями показателей результативности, достигнутыми этим же субъектом РФ в предыдущие финансовые годы (как субъект сработал в отчетном году - результат достигнут за большие деньги, за меньшие или в сопоставимых ценах за те же деньги получен тот же результат). Следует подчеркнуть, что речь идет только о субсидиях бюджетам субъектов РФ, которые имеют небольшой вес в общем объеме расходов федерального бюджета.

Подход Росфиннадзора

Более сложным является подход, которым на практике пользуется Росфиннадзор при осуществлении проверок. На официальном сайте этой службы в разделе «Результаты проверок» размещен ряд информационных справок и сведений, в которых можно увидеть, что Росфиннадзор считает неэффективным расходованием бюджетных средств. Еще раз отметим, что это позиция только Росфиннадзора, которая не закреплена ни в одном нормативно-правовом акте. Неэффективными расходами, по версии главного контролера из числа федеральных исполнительных органов, являются:

• определение Фондом социального страхования РФ потребности в средствах без учета неиспользованных остатков прошлых лет;
• длительное неиспользование приобретенного оборудования и других материальных ценностей;
• приобретение материальных запасов при наличии неосвоенных остатков материалов по ранее законченным и сданным в эксплуатацию объектам реконструкции и капитального ремонта (приобретение материальных ценностей сверх потребности);
• заключение и оплата договоров на участие в долевом строительстве квартир по цене за 1 кв. м выше установленной приказом Минрегиона России;
• оплата контракта с нарушением условий порядка оплаты и сроков выполнения работ;
• расходование электрической энер-гии на сумму, которая превышает сумму и количество, указанные в контракте;
• оплата коммунальных услуг, фактически потребленных арендатором;
• заключение государственных кон--трактов без проведения или с нарушением предусмотренных федеральным законом конкурсных процедур;
• необоснованная оплата ремонта системы, в то время как по условиям договоров на монтаж системы исполнитель обязан устранить допущенные дефекты за счет собственных средств;
• оплата услуги, не предусмотренной государственным контрактом;
• расходование средств на аттестацию рабочих мест, результаты которой фактически не использовались;
• оплата ремонтных работ в помещениях, не принятых по акту приема-передачи;
• оплата складских помещений, используемых для складирования неиспользуемого оборудования;
• использование федеральных средств на проведение спортивного мероприятия с учетом отсутствующих позиций, заявленных в акте выполненных работ;
• проведение авансовых платежей, не предусмотренных условиями договора либо сверх максимально установленного размера;
• оплата услуг по осуществлению технического надзора за строительством здания, впоследствии не введенного в эксплуатацию по причине выявленных нарушений при приемке работ;
• списание дебиторской задолженности по расчетам с поставщиками;
• расходование средств на оплату услуг без учета фактического соотношения среднесписочной численности сотрудников, содержание которых производилось за счет средств федерального и краевого бюджетов;
• оплата услуги по механизированной копке картофеля комбайном КПК-2-01 при наличии собственной картофелеуборочной техники;
• необеспечение снижения в сопоставимых условиях объема потребленных ресурсов в 2010 году от объема фактически потребленного в 2009 году не менее чем на 3 %;
• закупки по ценам, превышающим рыночные;
• недопоступление арендных платежей по договорам аренды;
• оплата за место базирования вертолета во время его нахождения на ремонте в другом субъекте РФ;
• неосвоение бюджетных средств при наличии потребности в приобретении товаров, работ, услуг;
• упущенная выгода в результате неприменения штрафных санкций за нарушение обязательств, предусмотренных государственными контрактами;
• неиспользование субсидии в течение длительного времени, в результате чего нарушен принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств.

Список, хотя далеко и неполный, получился внушительным, но отнесение перечисленных расходов к неэффективным очень и очень спорно, скорее это нецелевое использование средств, нарушение законодательства о закупках и несоблюдение условий предоставления бюджетных средств. А уж отнесение к неэффективным расходам недополученных доходов или неполное расходование средств выглядит в рассматриваемом контексте совершенно нелогичным. Возвращаясь к приведенному выше определению принципа эффективности расходования средств, отметим, что только некоторые из примеров говорят о низких результатах расходования средств. И ни один - о сравнении.

Программный бюджет и оценка эффективности

Несмотря на большое внимание, уделяемое повышению эффективности расходования бюджетных средств руководством страны, регионов и муниципальных образований, система оценки эффективности на сегодня не выработана. В принципе с помощью механизмов планирования и оценки результатов расходования средств и корректных методик сравнения возможно построение системы оценки эффективности на всех уровнях агрегации расходов, начиная от целевой статьи и заканчивая государственной программой. Важно только понять, что эффективность расходов в рамках целевой статьи характеризует конкретные операции с денежными средствами, а эффективность расходов на реализацию государственной программы - деятельность органа власти с точки зрения стратегического планирования и умения достигать запланированных результатов. Именно поэтому и подходы должны быть различными.

Начиная 2014 года федеральный бюджет будет формироваться в программном разрезе, при котором бюджетные ассигнования будут распределяться по государственным программам, подпрограммам и основным мероприятиям, поэтому целесообразно и систему оценки эффективности расходования бюджетных средств строить применительно к такой структуре бюджета. То есть оценивать эффективность расходов на непрограммные мероприятия, на реализацию государственных программ в целом, на реализацию подпрограмм, на реализацию основных мероприятий, из которых состоят подпрограммы, и на оценку мероприятий.

Необходимо пояснить, о каких мероприятиях идет речь. Формально в составе государственных программ самым детальным элементом являются основные мероприятия. Однако с переходом к программному бюджету будет изменена и бюджетная классификация, поскольку в структуру кода классификации расходов требуется включение показателей, предназначенных для обособления мероприятий государственных программ (непрограммных мероприятий). Число подпрограмм и федеральных целевых программ в одной государственной программе находится в диапазоне от 2 до 11, число основных мероприятий в одной подпрограмме государственной программы варьируется от 1 до 54. Таким образом, для кодирования государственных программ, федеральных целевых программ и подпрограмм, а также ведомственных целевых программ и основных мероприятий требуется выделение как минимум шести разрядов в структуре кода классификации расходов бюджетов. Минфин России готовит изменения в бюджетную классификацию, предусматривающую переход к буквенному кодированию разделов и подразделов классификации расходов бюджетов, что позволит увеличить разрядность кода целевой статьи до девяти знаков, сохранив при этом разрядность кода классификации расходов бюджетов.

При девятизначном коде целевой статьи первые два знака будут использоваться для кодировки государственных программ и непрограммных расходов федерального бюджета, вторые два знака - для кодировки подпрограмм, пятый и шестой знаки - для кодировки основных мероприятий и входящих в госпрограммы федеральных целевых программ. Седьмой - девятый знаки будут использоваться для кодировки мероприятий. Таким образом, мероприятие в целях программного бюджета - это аналог подпрограммы в существующих целевых статьях.

Оценка эффективности расходов на реализацию мероприятий

Кто должен оценивать эффективность расходов на реализацию мероприятий (в нынешнем понимании - расходов по целевой статье)? Здесь можно предложить такой подход. С 2004 года возрастает роль главных распорядителей бюджетных средств в бюджетном процессе: расширены их полномочия по распределению бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств, им предоставлено право утверждать государственные задания, в связи с очередными поправками в Бюджетный кодекс именно на них будет возложена обязанность организации внутреннего контроля и внутреннего аудита. Поэтому логично именно им предоставить право оценить эффективность расходования средств подведомственными учреждениями. Тем более что если для государственных программ, подпрограмм и федеральных целевых программ показатели результативности устанавливаются Правительством РФ, то для мероприятий, которые не утверждаются в составе самой государственной программы, а появляются в программном бюджете, показатели результативности должны устанавливаться по аналогии с государственными заданиями именно ГРБС. То есть на уровне мероприятий должен быть реализован принцип: кто дает деньги (выделяет ассигнования и лимиты), тот и определяет, какого результата с помощью этих денег должен достичь получатель бюджетных средств.

По поводу того, как оценить эффективность расходов на реализацию мероприятий, можно сказать следующее. Мы помним, что для оценки эффективности нужны результат и сравнение. Предположим, что при формировании бюджетной росписи ГРБС установили показатели результативности для своих подведомственных учреждений и при подведении итогов года есть возможность фактический результат измерить. Что делать со сравнением, что с чем сравнивать? Вариантов может быть несколько в зависимости от целей оценки.

Если мы хотим оценить эффективность расходов на оказание какой-либо государственной услуги, то необходимо сравнивать между собой стоимость единицы услуги в различных учреждениях, ее оказывающих. При этом мы понимаем, что если средства потрачены, а показатели результата, установленные государственным заданием не выполнены, то расходование средств сразу необходимо признать неэффективным. Даже если это случилось в результате неправильного планирования, некорректных нормативов и т. д. Тогда факт признания расходов неэффективными нужно использовать не для наказания всех и вся, а для анализа причин с последующим их устранением (корректировка нормативов финансового обеспечения, методик расчета потребности в услугах и т. д.). Или другая составляющая оценки: если результат достигнут, но показатели качества государственной услуги не соответствуют установленным в государственном задании, можно говорить о низкой эффективности расходования средств. Впрочем, если качественная составляющая результата на каком-то временном этапе (предположим, на этапе первых двух лет после внедрения системы оценки эффективности), по мнению ГРБС, не столь важна, то этот ГРБС может ее не учитывать.

Если мы хотим оценить эффективность расходов, результат которой измеряется бинарно, то есть либо выполнено, либо нет, например расходы на социальные выплаты, которые фиксированы по размеру и являются приоритетом вне зависимости от наполнения бюджета доходами, необходимо сравнивать не столько полноту выплат, сколько качественную составляющую результата - своевременность (соблюдение сроков) начисления и перечисления, количество жалоб, количество ошибок при начислении и т. д. И если результат достигнут, то есть выплаты произведены в полном объеме, ошибок и жалоб нет, эффективность расходов высокая, если есть какие-либо сбои, расходы осуществлены эффективно. Если даже результат достигнут, но организационные проблемы привели к большому количеству жалоб, можно признать эффективность расходов низкой. Опять-таки это должен решать ГРБС.

Следует отметить, что в приведенных примерах речь идет об оценке эффективности расходов, осуществляемых различными учреждениями в рамках одного мероприятия (одной целевой статьи). Если же мы хотим выстроить систему оценки эффективности бюджетных расходов на реализацию государственных программ, то строиться, по мнению автора, она должна на основе оценки эффективности расходов на реализацию мероприятия (целевой статьи) в целом.

Снова возникает вопрос: кто будет оценивать? Ведь одно и то же мероприятие в рамках одной государственной программы могут выполнять различные ГРБС. И тогда установление показателей результативности расходов на это мероприятие разными ГРБС приведет к неоднозначности результатов оценки. То же самое с основными мероприятиями - в их реализации могут также участвовать различные ГРБС. И выходом из данной ситуации может стать установление показателей результативности расходов на реализацию основных мероприятий и мероприятий (на целевые статьи) федеральным органом исполнительной власти, на который возложена функция ответственного исполнителя государственной программы.

Оценка эффективности расходов на реализацию государственных программ

Сама же система оценки эффективности расходов на реализацию государственных программ может выглядеть следующим образом. Оценивает эффективность расходов ответственный исполнитель государственной программы на основе установленных Правительством РФ показателей результативности государственных программ, подпрограмм и федеральных целевых программ и установленных ответственным исполнителем государственной программы показателей результативности основных мероприятий и мероприятий (целевых статей). Это ответ на вопрос, кто оценивает.

Теперь ответим на вопрос, что сравниваем. Учтем ряд обстоятельств. Во-первых, в реализации одного мероприятия может участвовать большое количество учреждений, подведомственных разным ГРБС, что приводит к необходимости устанавливать сводные (обобщенные) показатели результативности. Во-вторых, состав мероприятий и основных мероприятий может меняться в зависимости от целого ряда причин, что может привести к невозможности единообразного сравнения расходов на реализацию мероприятий и основных мероприятий во времени, особенно на первом этапе внедрения системы оценки. Если по ряду мероприятий базы для сравнения с предыдущим финансовым годом не будет, то и оценить их эффективность так же, как и по мероприятиям, повторяющимся каждый год, будет невозможно. С учетом этих обстоятельств можно предложить сравнивать объемы затраченных финансовых ресурсов с первоначально установленными объемами. Такое сравнение для удобства восприятия сведем в таблицу.

Это только один из возможных вариантов. Можно установить другие интервалы значений, ввести не шестиступенчатую систему оценки, а трехступенчатую, семиступенчатую и т. д. Можно не учитывать в расчетах какие-либо виды расходов или, наоборот, что-то учитывать дополнительно. Например, считать расходы неэффективными вне зависимости от результата, если выявлено нецелевое расходование средств, относящееся к отчетному периоду. Это уже решает тот ответственный исполнитель государственной программы, который будет устанавливать показатели результативности.

Оценка эффективности расходов на реализацию основного мероприятия будет складываться из совокупности оценок мероприятий. Например, если результат достигнут, не менее половины мероприятий получили оценку эффективности расходов очень высокую и высокую и нет ни одного мероприятия, по которому поставлена оценка «неэффективно», то эффективности расходов на реализацию основного мероприятия присваивается значение «высокая эффективность».

Далее из оценок эффективности расходов на основное мероприятие складывается оценка эффективности расходов на реализацию подпрограмм, оценка эффективности на реализацию госпрограммы в целом - из оценок подпрограмм. Еще раз отмечу, что и здесь должен работать принцип: не достигнут результат - расходы неэффективны.

Выводы

Первое. Оценивать эффективность расходов можно и применительно к государственным программам и к их составляющим, и отдельным учреждениям и к отраслям, и к казенным учреждениям, и к автономным и бюджетным. Главное - научиться правильно определять результат, которого должен достичь тот объект, чья эффективность расходов оценивается.

Второе. Минфину России и (или) Минэкономразвития России должно быть вменено в обязанность оказывать методическую помощь ГРБС в построении системы оценки эффективности бюджетных расходов на ведомственном уровне.

Третье. Росфиннадзор, контрольные органы субъектов РФ и муниципальных образований при проверках эффективности расходования бюджетных средств должны руководствоваться не своим субъективным пониманием эффективности, а оценивать ее исходя из показателей результативности, установленных ГРБС или ответственными исполнителями государственных программ. И формировать предложения по корректировке таких показателей, если по какой-либо причине считают их некорректными.

От редакции. Данная статья отражает позицию автора. Мы приглашаем наших читателей подискутировать о проблеме оценки эффективности бюджетных расходов. Ваши мнения будут опубликованы на страницах журнала «Бюджет».

УТВЕРЖДЕНА

Распоряжением Правительства

Российской Федерации

П Р О Г Р А М М А

Правительства Российской Федерации

по повышению эффективности бюджетных расходов

на период до 2012 года

Программа Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года (далее - Программа) разработана в соответствии с Посланием Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 ноября 2009 г. и Бюджетным посланием Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 25 мая 2009 г. «О бюджетной политике в 2010 - 2012 годах», а также основными положениями Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р, и Основными направлениями деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года, утвержденными распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1663-р.

I. Необходимость разработки и реализации Программы

В 2000-х годах Правительством Российской Федерации были утверждены и реализованы среднесрочные программы бюджетных реформ (Программа развития органов федерального казначейства на 2000 -2004 годы, Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года), Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 годах, Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах, а также мероприятия по обеспечению реструктуризации бюджетного сектора на 2003-2004 годы.

В 2000 году вступил в силу Бюджетный кодекс Российской Федерации, который определил основные подходы к организации бюджетного процесса для всех уровней бюджетной системы Российской Федерации. В нем постепенно находили отражение различные инструменты, обеспечивающие реализацию программ бюджетных реформ.

Результатом данных реформ стало формирование в Российской Федерации современной системы управления общественными (государственными и муниципальными) финансами путем:

Создания целостной системы регулирования бюджетных правоотношений, установления единых принципов бюджетной системы и четкого определения статуса и полномочий участников бюджетного процесса;

Организации бюджетного процесса исходя из принципа безусловного исполнения действующих расходных обязательств;

Разграничения полномочий и, соответственно, расходных обязательств и доходных источников публично-правовых образований (Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований);

Ликвидации «необеспеченных федеральных мандатов» и упорядочения основных социальных обязательств;

Введения формализованных методик распределения основных межбюджетных трансфертов;

Создания и развития системы Федерального казначейства, обеспечивающей кассовое обслуживание бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, эффективный учет и предварительный контроль в процессе исполнения расходных обязательств Российской Федерации, управление единым счетом федерального бюджета, формирование достоверной и прозрачной консолидированной бюджетной отчетности;

Установления механизма сбережения нефтегазовых доходов и ограничений дефицита федерального бюджета, направленного на повышение устойчивости бюджетной системы Российской Федерации и снижение влияния на бюджетную систему Российской Федерации внешних экономических рисков;

Поэтапного внедрения инструментов бюджетирования, ориентированного на результаты (приоритетных национальных проектов, докладов о результатах и основных направлениях деятельности, ведомственных целевых программ, обоснований бюджетных ассигнований, государственных (муниципальных) заданий, проектов по реализации Основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года);

Перехода от годового к среднесрочному финансовому планированию, в том числе утверждению федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и на плановый период в формате «скользящей трехлетки»;

Создания законодательной базы для развития новых форм финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг;

Установления правил и процедур размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд и придание этому процессу публичности;

Создания системы мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями средств федерального бюджета, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями с использованием инструментов конкурсной поддержки бюджетных реформ.

В то же время не все заявленные планы были реализованы. Не удалось на практике применить ряд законодательно введенных норм, принципов и механизмов и урегулировать многие методические вопросы.

Как следствие, в сфере управления общественными финансами сохраняется ряд следующих системных недостатков и нерешенных проблем:

Стратегическое планирование остается слабо увязанным с бюджетным планированием, отсутствует оценка всего набора инструментов (бюджетных, налоговых, тарифных, таможенных, нормативного регулирования), применяемых для достижения целей государственной политики;

Сохраняются условия и стимулы для неоправданного увеличения бюджетных расходов, не созданы условия для мотивации органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также бюджетных учреждений в повышении эффективности бюджетных расходов и своей деятельности в целом;

Структура и динамика расходов слабо увязаны с целями государственной политики;

Отсутствуют действенные методики оценки деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, в том числе оценки эффективности использования ими финансовых ресурсов;

Планирование программных и непрограммных расходов, а также капитальных и текущих расходов (за исключением федеральных целевых программ) методологически не взаимоувязано;

Не соответствует современным требованиям система государственного финансового контроля;

Остаются непрозрачными сферы деятельности участников сектора государственного управления за счет постоянно продлевающихся переходных норм;

Не осуществлен переход на кассовое обслуживание государственных внебюджетных фондов;

Сохраняются отдельные «необеспеченные федеральные мандаты» и неформализованные (а значит непрозрачные) каналы предоставления межбюджетных трансфертов;

Доходная база региональных и местных бюджетов остается нестабильной при низкой заинтересованности регионов и муниципалитетов в ее наращивании;

Формальным и недостаточно увязанным с бюджетным процессом остается применение инструментов бюджетирования, ориентированного на результаты;

Продолжает расти бюджетная сеть (перевод бюджетных учреждений в автономные учреждения произошел только в нескольких субъектах Российской Федерации и практически не состоялся на федеральном уровне);

Остается ограниченным опыт внедрения государственных (муниципальных) заданий.

Необходимость достижения долгосрочных целей социально-экономического развития Российской Федерации в условиях адаптации бюджетной системы Российской Федерации к замедлению темпов роста бюджетных доходов увеличивает актуальность разработки и реализации системы мер по повышению эффективности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также по модернизации управления общественными финансами Российской Федерации.

II. Цели и задачи Программы

Цель Программы - создание условий для повышения эффективности деятельности публично-правовых образований по выполнению государственных (муниципальных) функций и обеспечению потребностей граждан и общества в государственных (муниципальных) услугах, увеличению их доступности и качества, реализации долгосрочных приоритетов и целей социально-экономического развития.

Базовым условием реализации Программы является обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы Российской Федерации.

Для достижения цели Программы необходимо создание механизмов, направленных на решение следующих основных задач:

Четкое определение сфер ответственности как публично-правовых образований, так и органов государственной власти и органов местного самоуправления соответствующих публично-правовых образований;

Обеспечение более тесной увязки стратегического и бюджетного планирования и целеполагания бюджетных расходов с мониторингом достижения заявленных целей;

Усиление роли федерального бюджета в решении вопросов модернизации и инновационного развития российской экономики;

Создание условий для повышения эффективности деятельности публично-правовых образований по обеспечению государственных (муниципальных) услуг;

Создание механизмов стимулирования участников бюджетного процесса к повышению эффективности бюджетных расходов и проведению структурных реформ;

Повышение качества финансового управления в общественном секторе, в том числе путем адаптации инструментов корпоративного менеджмента;

Повышение прозрачности и подотчетности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, в том числе за счет внедрения требований к публичности показателей их деятельности;

Обеспечение более тесной увязки между количеством и составом имущества, находящегося в собственности публично-правовых образований, и полномочиями органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Для решения указанных задач в 2010 - 2012 годах предлагается принять решения по следующим основным направлениям:

Внедрение программно-целевых принципов организации деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления;

Применение в полном объеме всех норм бюджетного законодательства в части формирования 3-летнего бюджета;

Переход к утверждению «программного» бюджета;

Развитие новых форм оказания и финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг;

Реформирование государственного (муниципального) финансового контроля и развитие внутреннего контроля;

Совершенствование инструментов управления и контроля на всех стадиях государственных (муниципальных) закупок;

Создание информационной среды и технологий для реализации управленческих решений и повышения действенности общественного контроля за деятельностью органов государственной власти и органов местного самоуправления.

III. Долгосрочная сбалансированность и устойчивость

Бюджетной системы Российской Федерации

Обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы Российской Федерации является необходимым условием решения задач Программы.

Проведение предсказуемой и ответственной бюджетной политики является важнейшей предпосылкой для обеспечения макроэкономической стабильности, которая:

Создает базовые условия для устойчивого экономического роста, улучшения инвестиционного климата, диверсификации и повышения конкурентоспособности субъектов экономики, основанной на инновационном развитии;

Ведет к созданию рабочих мест, требующих кадров высокой квалификации;

Определяет достижение ключевой конечной цели стратегии социально-экономического развития страны - роста уровня и качества жизни населения.

Ухудшение условий функционирования экономики вследствие макроэкономической нестабильности неизбежно приводит к замедлению роста или, в особо неблагоприятных условиях, к снижению доходов бюджетов бюджетной системы, то есть к сокращению возможностей публично-правовых образований не только для достижения заявленных долгосрочных стратегических целей, но и для исполнения принятых публичных обязательств перед гражданами.

Установление целей социально-экономического развития и индикаторов их достижения без учета объективно обусловленных ограничений бюджетного дефицита и уровня (темпов роста) государственного долга привело бы к восстановлению «необеспеченных мандатов» (нормативных правовых актов и решений федеральных органов исполнительной власти, влекущих дополнительные расходы бюджетов субъектов Российской Федерации или местных бюджетов) и, как следствие, размыванию ответственности публично-правовых образований и конкретных должностных лиц за результаты деятельности, а также к дискредитации формируемых общественных институтов, включая защиту прав собственности, соблюдение законодательно установленных социальных гарантий, выполнение контрактных обязательств, действенность судебной системы, без которых невозможно устойчивое социально-экономическое развитие страны.

Вынужденный в условиях неопределенности бюджетных возможностей пересмотр заявленных целей государственной политики, нормативных правовых актов, в том числе устанавливающих социальные обязательства, введение секвестра бюджетных ассигнований вплоть до отказа от исполнения действующих расходных обязательств, отмены или переноса сроков реализации запланированных мероприятий (в том числе принятых программ), невыполнения (пересмотра) государственных контрактов приводит к снижению доверия граждан и бизнеса к государству не только как к субъекту политики, но и как к ответственному и надежному партнеру в гражданско-правовых отношениях.

Кроме того, в таких условиях существенно усложняется планирование деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, снижается их ответственность за определение и достижение целей и индикаторов результативности своей деятельности, возникают стимулы к постоянному «раздуванию» расходов, не имеющих четких критериев оценки их необходимости и достаточности для решения задач государственной политики в соответствующих сферах.

Таким образом, для повышения эффективности деятельности публично-правовых образований, в том числе в сфере бюджетной политики, необходимо установление и соблюдение четко сформулированных принципов ответственной бюджетной политики, к которым относятся:

Консервативность и надежность экономических прогнозов и предпосылок, положенных в основу бюджетного планирования;

Формирование бюджетов с учетом долгосрочного прогноза основных параметров бюджетной системы Российской Федерации, основанных на реалистичных оценках;

Ограничение бюджетного дефицита, государственного долга и восстановление по мере стабилизации мировой экономической ситуации правил, ограничивающих использование нестабильных (зависящих от внешних условий) доходов для финансового обеспечения «длящихся» расходных обязательств;

Стабильность и предсказуемость налоговой политики;

Недопустимость увязки в ходе исполнения бюджетов объемов расходов бюджетов с определенными доходными источниками;

Полнота учета и прогнозирования финансовых и других ресурсов, которые могут быть направлены на достижение целей государственной (муниципальной) политики (включая в том числе бюджетные ассигнования, налоговые льготы, гарантии и имущество);

Планирование бюджетных ассигнований исходя из необходимости безусловного исполнения действующих расходных обязательств;

Принятие новых расходных обязательств при наличии четкой оценки необходимых для их исполнения бюджетных ассигнований на весь период их исполнения;

Принятие новых расходных обязательств с учетом сроков и механизмов их реализации;

Соблюдение установленных бюджетных ограничений при принятии новых расходных обязательств, в том числе при условии и в пределах реструктуризации (сокращения) ранее принятых обязательств (в случае необходимости);

Систематический анализ и оценка рисков для бюджетной системы Российской Федерации, в том числе возникающих вследствие средне- и долгосрочных демографических тенденций, изменения внешнеэкономических условий, принятия условных обязательств;

Создание и поддержание необходимых финансовых резервов.

Для дальнейшего внедрения указанных выше принципов на федеральном уровне планируется реализовать следующие основные меры:

Формирование долгосрочного прогноза социально-экономического развития (на срок не менее 20 лет) и долгосрочной бюджетной стратегии Российской Федерации;

Использование для целей бюджетного планирования консервативного макроэкономического прогноза;

Поэтапное восстановление фискальных правил (в том числе по ограничению дефицита федерального бюджета без учета использования нефтегазовых резервов и использованию нефтегазовых доходов, а также по сбережению нефтегазовых доходов в случае благоприятной внешнеэкономической конъюнктуры);

Оценка возможностей по увеличению условно утверждаемых расходов федерального бюджета;

Сокращение наименее эффективных видов финансовой помощи, повышение концентрации межбюджетных трансфертов на важнейших приоритетных направлениях;

Уточнение формы и порядка ведения реестра расходных обязательств с его взаимной увязкой с реестром государственных контрактов и введением правил корректировки (пересчета) объемов действующих расходных обязательств, учет в реестре расходных обязательств особенностей различных расходных обязательств, характер их образования, принятия и «жизненного» цикла вплоть до исполнения;

Переход к индексации социальных пособий с учетом уровня инфляции в отчетном (текущем) году;

Обеспечение формирования и реализации федеральной адресной инвестиционной программы, включающей планируемые и достигаемые результаты осуществления инвестиционных расходов с учетом отражения информации, содержащейся в этой программе, в реестре расходных обязательств;

Установление Правительством Российской Федерации среднесрочных (на срок до 6 лет) индикативных пределов (показателей) расходов по направлениям государственной политики (государственным программам), создающих условия для повышения гибкости в использовании бюджетных ассигнований для достижения заявленных целей и при необходимости реструктуризации расходов по инициативе соответствующих федеральных органов исполнительной власти;

Формализация порядка и критериев инициирования и принятия решений по введению новых (увеличению действующих) расходных обязательств с усилением ответственности федеральных органов исполнительной власти за достоверность оценки их объемов и сроков исполнения;

Оптимизация числа налоговых льгот и отражение в случае применения налоговых льгот в рамках государственной программы целей их предоставления в соответствующих государственных программах с регулярной оценкой их влияния на достижение заявленных программами целей;

Совершенствование организации и методологии прогнозирования кассового исполнения федерального бюджета с установлением ответственности главных распорядителей средств федерального бюджета за качество и соблюдение показателей кассового плана.

Аналогичные принципы и меры могут быть реализованы в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях.

При этом на федеральном уровне должны быть созданы необходимые предпосылки для обеспечения стабильности бюджетов субъектов Российской Федерации, прежде всего путем стабилизации доходной базы бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, а также создания устойчивых стимулов для соответствующих органов государственной власти и органов местного самоуправления по ее наращиванию.

Для этого, в частности, предлагается реализовать следующие меры:

Поэтапно сократить установленные федеральными законами льготы по региональным и местным налогам;

Усилить действенность требований по зачислению налоговых доходов в бюджеты субъектов Российской Федерации и (или) местные бюджеты по месту деятельности предприятий, а также снизить негативные последствия использования трансфертного ценообразования с целью недопущения перемещения налоговой базы между регионами;

Повысить использование потенциала имущественных налогов и земельного налога, а также ускорить подготовку введения налога на недвижимость;

Обеспечить доступность для финансовых органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований информации о выполнении юридическими лицами обязательств по уплате налогов и других платежей, поступающих в региональные и местные бюджеты;

Стабилизировать методику и распределение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, в том числе с утверждением указанных дотаций на 3-летний период, а также перевести налоговые доходы, распределяемые по дифференцированным нормативам или долям, в межбюджетные трансферты;

Повысить долю межбюджетных трансфертов субъектам Российской Федерации, распределение которых утверждается федеральным законом о федеральном бюджете, сократив объемы предоставления дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетных кредитов субъектам Российской Федерации;

Создать механизм поддержки ликвидности счетов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, основанный на предоставлении Федеральным казначейством из федерального бюджета субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям краткосрочных бюджетных кредитов, в том числе беспроцентных, на покрытие временных кассовых разрывов;

Усовершенствовать порядок взимания акцизов, распределяемых по дифференцированным нормативам, постепенно увеличивая поступление доходов от уплаты соответствующих акцизов по месту реализации подакцизных товаров;

Создать инструменты сбережения «конъюнктурных» доходов субъектов Российской Федерации;

Повысить эффективность взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления при администрировании налогов и других платежей;

Расширить права регионов по установлению по единым принципам для отдельных типов муниципальных образований нормативов отчислений в местные бюджеты от налогов, зачисляемых в бюджеты субъектов Российской Федерации, а также закрепить нормативы отчислений от единого сельскохозяйственного налога и налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, за местными бюджетами.

IV. Совершенствование разграничения полномочий

И организация деятельности публично-правовых образований

Наряду с обеспечением долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы Российской Федерации для реализации целей и задач Программы необходимо четкое определение полномочий (прав и ответственности) и принципов деятельности публично-правовых образований (Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований).

Это является необходимым условием для устранения дублирования функций и полномочий между публично-правовыми образованиями и между органами государственной власти (органами местного самоуправления) на уровне одного публично-правового образования, которое приводит как к увеличению бюджетных расходов, так и к размыванию ответственности за результаты деятельности.

Федеральным законодательством уже закреплены основы деятельности публично-правовых образований.

К ним, в частности, относятся принципы установления и исполнения расходных обязательств, организации бюджетного процесса, заключения и исполнения государственных (муниципальных) контрактов, правила размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд, способы и формы оказания государственных (муниципальных) услуг, организация государственной (муниципальной) службы.

В тех сферах, где органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления самостоятельно определяют правила своей деятельности, федеральное регулирование, как правило, должно определять их общую методологию, направления развития и основы взаимодействия.

Дальнейшее развитие федерального законодательства в этой сфере должно исходить из следующих принципов:

Возможность для субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и их заинтересованность самостоятельно формировать свои расходные обязательства исходя из интересов и предпочтений региональных (местных) сообществ и общих приоритетов государственной политики в соответствующих сферах;

Недопустимость возникновения «необеспеченных мандатов» и решений федеральных органов исполнительной власти, влекущих возникновение выпадающих доходов;

Объективная, формализованная и прозрачная система межбюджетных трансфертов;

Наличие стимулов для повышения эффективности государственного (муниципального) управления и при необходимости санкций, обеспечивающих соблюдение законодательно установленных требований и финансовой дисциплины.

Для реализации указанных принципов, в частности, целесообразно:

Расширить полномочия субъектов Российской Федерации в сфере социальной защиты населения, в том числе с учетом адресности предоставления социальной помощи;

Перевести начиная с 2012 года финансовое обеспечение милиции общественной безопасности за счет средств федерального бюджета с одновременной передачей на уровень субъектов Российской Федерации федеральных бюджетных учреждений, деятельность которых не связана с выполнением исключительных полномочий Российской Федерации, либо сокращением межбюджетных трансфертов или расширением полномочий субъектов Российской Федерации за счет передачи федеральных полномочий;

Отказаться от неформализованных каналов предоставления бюджетам субъектов Российской Федерации финансовой поддержки из федерального бюджета;

Обеспечить повышение обусловленности предоставления финансовой помощи бюджетам субъектов Российской Федерации путем установления обязательств не только по повышению качества управления региональными (муниципальными) финансами, но и проведения структурных реформ и повышения результативности деятельности;

Осуществить начиная с 2012 года постепенный переход к консолидации субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации в рамках ключевых направлений государственной политики (государственных программ) в сферах совместного ведения с установлением условий и критериев эффективности их предоставления, ответственности за результаты использования и достижение поставленных целей предоставления;

Осуществить начиная с 2012 года постепенное сокращение числа и объема субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации за счет передачи федеральных полномочий с передачей соответствующих финансовых ресурсов;

Повысить эффективность применения инструментов воздействия на бюджетную политику субъектов Российской Федерации с учетом их дотационности, в том числе с введением при необходимости внешнего управления;

Проводить мониторинг управления государственным (муниципальным) долгом на региональном и местном уровнях с учетом показателей задолженности государственных (муниципальных) унитарных предприятий с целью предотвращения рисков возникновения обязательств у бюджетов по погашению накопленной задолженности;

Предоставлять межбюджетные трансферты с учетом оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и исполнительных органов местного самоуправления, в том числе оценки созданных институциональных условий для привлечения инвесторов в регион и муниципалитет соответственно.

В целом совершенствование разграничения расходных полномочий предполагается осуществлять в рамках сложившихся пропорций закрепления доходов за бюджетами бюджетной системы Российской Федерации с проведением «обмена» расходными обязательствами. При этом необходимо рассмотреть вопрос о повышении налоговой автономии субъектов Российской Федерации и муниципалитетов как предпосылки стабильности и предсказуемости доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, а также создания условий для более тесной увязки налогов, уплачиваемых налогоплательщиками в соответствующие бюджеты, с объемом, качеством и доступностью предоставляемых государственных (муниципальных) услуг (осуществляемых функций), а следовательно повышения ответственности органов государственной власти и органов местного самоуправления за результаты проводимой ими политики.

Одновременно планируется реализовать принцип администрирования бюджетных доходов, согласно которому главные администраторы бюджетных доходов (за исключением Федеральной налоговой службы), созданные соответствующими публично-правовыми образованиями, должны администрировать только доходы, поступающие в бюджеты соответствующих публично-правовых образований, а также повысить ответственность Федеральной налоговой службы при выполнении ею полномочий главного администратора доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.

Завершение начатого в 2000-х годах разграничения расходных и доходных полномочий, создание новых видов государственных (муниципальных) учреждений позволяет поставить вопрос о гражданско-правовой правоспособности публично-правовых образований, поскольку в гражданском обороте должна быть полная ясность, кто действует от имени публично-правового образования, а кто - от собственного имени. Участникам гражданского оборота для защиты своих интересов необходимо понимание, как и за счет чего будет обеспечиваться ответственность по обязательствам, принятым публично-правовыми образованиями, их органами или созданными ими юридическими лицами. Это является важнейшей предпосылкой повышения доверия к публично-правовым образованиям не только как к субъектам экономической деятельности, но и как к субъектам государственной (муниципальной) политики.

При этом необходимо рассмотреть вопрос о наделении публично-правовых образований статусом юридического лица, а также о том, что созданные ими органы управления и казенные учреждения должны выступать в гражданских правоотношениях только от имени соответствующего публично-правового образования. Большинство нынешних бюджетных учреждений, как и автономные учреждения, должны получить возможность действовать от своего имени, иметь собственное имущество и доходы, в том числе получая субсидии из бюджетов на оказание государственных (муниципальных) услуг.

Учитывая изложенное, а также с целью повышения эффективности управления государственной (муниципальной) собственностью предлагается рассмотреть вопрос о целесообразности существования в составе вещных прав права хозяйственного ведения и права оперативного управления исходя в том числе из возможности предоставления государственного имущества на иных основаниях.

Кроме того, становится актуальной задача оптимизации структуры органов государственной власти и органов местного самоуправления с целью централизации исполнения специально созданными для этих целей организациями таких функций (непосредственно не связанных с государственным (муниципальным) управлением), как поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд, обеспечение органов государственной власти и органов местного самоуправления соответствующими кадрами, строительство объектов государственной (муниципальной) собственности и т.п.

Реализация этого принципа в сфере управления финансовыми ресурсами на основе единого бюджетного счета, учета и составления финансовой отчетности доказала свою эффективность и создает предпосылки для его распространения на другие сферы деятельности публично-правового образования.

Эффективное решение обозначенных в разделе задач позволит получить реальное снижение бюджетных расходов на государственное управление и местное самоуправление.

V. Государственные программы как инструмент повышения

Эффективности бюджетных расходов

В качестве одного из инструментов повышения эффективности бюджетных расходов как составной части эффективности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления предлагается принять программно-целевой принцип организации их деятельности.

Государственная программа Российской Федерации (далее - государственная программа) - документ, определяющий цель, задачи, результаты, основные направления и инструменты государственной политики, направленные на достижение целей и реализацию приоритетов, установленных Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, либо обеспечивающий реализацию в установленные сроки крупномасштабных мероприятий общенационального или международного значения.

Общими принципами разработки и реализации государственных программ являются:

Формирование государственных программ исходя из четко определенных долгосрочных целей социально-экономического развития и индикаторов их достижения;

Определение органа исполнительной власти, отвечающего за реализацию государственной программы (достижение конечных результатов);

Установление для государственных программ, как правило, измеримых результатов двух типов: конечных результатов, характеризующих удовлетворение потребностей внешних потребителей, и

непосредственных результатов, характеризующих объемы и качество оказания государственных услуг, прогнозируемых при заданных условиях;

Охват государственными программами всех сфер деятельности органов исполнительной власти и соответственно большей части бюджетных ассигнований, других материальных ресурсов, находящихся в их распоряжении, а также интеграция регулятивных (правоустанавливающих, правоприменительных и контрольных) и финансовых (бюджетных, налоговых, таможенных, имущественных, кредитных, долговых и валютных) инструментов для достижения целей государственных программ;

Наделение органов исполнительной власти и их должностных лиц, осуществляющих управление государственными программами и их подпрограммами, полномочиями, необходимыми и достаточными для достижения целей программ в соответствии с принципами и требованиями проектного управления;

Проведение регулярной оценки результативности и эффективности реализации государственных программ, в том числе внешней экспертизы, оценки их вклада в решение вопросов модернизации и инновационного развития экономики с возможностью их корректировки или досрочного прекращения, а также установление ответственности должностных лиц в случае неэффективной реализации програ

Текущая страница: 1 (всего у книги 37 страниц) [доступный отрывок для чтения: 25 страниц]

Повышение эффективности бюджетных расходов
Под общей редакцией А.А. Климова

Бежаев О.Г., Хворостухина Д.С. (гл. 1); Разгулин С.В. (гл. 2); Иванова Н.А. (гл. 3, 4); Кабашкин В.А. (гл. 5); Павлова В.А. (гл. 6); Климанов В.В., Дмитришина Е.В., Галкин В.В., Головина В.В. (гл. 7); Климов А.А. (глоссарий)

Предисловие

Разработка современных программ повышения квалификации и профессиональной переподготовки кадров для сферы государственного и муниципального управления является одной из наиболее важных задач, стоящих перед системой образования России. Ускорение темпов социально-экономического развития, необходимость реализации приоритетных национальных проектов требуют от работников государственных и муниципальных органов управления новых подходов к работе. В этой ситуации традиционные методы обучения уже не соответствуют возросшим требованиям к практической квалификации государственных и муниципальных служащих. Нужна смена парадигмы обучения. Необходимо развивать подходы, которые позволят слушателям определять для себя горизонты развития, а также оснащаться соответствующими знаниями для организации движения к ним. Основными элементами новой парадигмы должны стать широта, практичность и непрерывность образования.

Осуществление реформ в сфере государственного и муниципального управления породило необходимость дальнейших изменений структуры, численности и функций руководителей и специалистов финансовых органов. Наряду с существенным ростом числа сотрудников финансовых служб на местном уровне происходят процессуальные изменения в сложившейся практике управления общественным сектором, внедряются новации, связанные с перераспределением полномочий между уровнями власти.

Необходимость быстрых преобразований, отсутствие полного консенсуса в обществе по поводу их содержания и приоритетности, одновременный характер проведения реформ повышают требования к квалификации практических работников. Очевидно, назрела потребность в оснащении работников финансовых органов качественно новыми методами деятельности, а также в запуске процессов обмена передовым опытом.

Повышение уровня квалификации государственных и муниципальных служащих невозможно без модернизации содержания и технологий подготовки. Необходимо понимать, что помимо знания нормативных правовых актов государственный или муниципальный служащий должен обладать специфическим набором современных инструментов практической деятельности. На смену простому соблюдению бюджетного законодательства и реагированию на текущие проблемы должны прийти активное использование возможностей действующего законодательства и инициатива.

В такой ситуации крайне важно сформировать у слушателей не только профессиональные знания, но и массив общих концепций:

Владение методами диагностики, выделения, анализа и решения проблем (компетенция выделения и решения проблем);

Умение вырабатывать управленческие и организационные решения (компетенция принятия решений);

Владение навыками эффективной командной и групповой работы (коммуникационная компетенция);

Владение техниками презентации (умение лаконично выражать собственные мысли, четкая и артикулированная речь, владение техниками схематизации).

В предлагаемом слушателям учебном пособии по управлению региональными и муниципальными финансами сделана попытка рассмотреть актуальные аспекты управления общественными финансами на основе передового международного и российского опыта. По мнению авторов, данное пособие может использоваться как практикующими специалистами (с учетом корректировок на стремительное изменение бюджетного законодательства), так и студентами профильных профессиональных образовательных программ.

А.А. Климов,

кандидат технических наук,

директор Института технологий образования АНХ

Глава 1
Межбюджетные отношения в условиях реформы местного самоуправления

Бежаев О.Г, к. э. н., Минфин России

Хворостухина Д.С., Минфин России

1.1. Теоретические основы межбюджетных отношений

Основой межбюджетных отношений является действующая система государственных и местных бюджетов.

Бюджетная система любой страны должна соответствовать ее государственному и административно-территориальному устройству.

В Российской Федерации функционируют два уровня государственной власти – федеральный и региональный (субъектов Федерации), а также местное самоуправление. В соответствии с административно-территориальным устройством в состав РФ входит 86 субъектов, включающих 24 310 муниципальных образований. За каждым уровнем власти законодательно закреплены собственные полномочия, для осуществления которых формируются соответствующие бюджеты. Таким образом, исходя из государственного и административно-территориального устройства, в бюджетную систему России входят федеральный бюджет, бюджеты 86 субъектов РФ и 24 310 местных бюджетов (рис. 1.1).

Одной из основных задач государства в сфере бюджетной политики является обеспечение равного доступа граждан к государственным и муниципальным услугам независимо от места их проживания. Решение этой задачи требует наделения органов государственной власти и местного самоуправления полномочиями по оказанию населению государственных и муниципальных услуг и доходами, адекватными расходам на предоставление этих услуг.

В рамках решения этой задачи формируются отношения между органами государственной власти и органами местного самоуправления по распределению финансовых ресурсов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, т. е. межбюджетные отношения.

Рис. 1.1. Структура бюджетной системы Российской Федерации

Межбюджетными отношениями являются возникающие между органами государственной и муниципальной власти в ходе бюджетного процесса экономико-правовые отношения по поводу разграничения расходных полномочий, доходов, поступающих в бюджетную систему страны, перераспределения средств из бюджетов вышестоящих уровней в нижестоящие в порядке бюджетного регулирования, возмещения расходов, связанных с передачей расходных полномочий или с принятием решений, вызывающих дополнительные расходы или потери доходов других бюджетов, временной финансовой помощи, а также объединения средств для финансирования расходов в интересах разных уровней власти и разных территорий одного уровня власти.

В Российской Федерации, как и во многих федеративных государствах, основными предпосылками формирования межбюджетных отношений являются:

Наличие трех основных уровней бюджетной системы;

Неравномерность социально-экономического развития территории страны и связанные с этим различия в бюджетной обеспеченности регионов и муниципальных образований;

Предусмотренная Конституцией РФ гарантия равного доступа всех граждан к государственным и муниципальным услугам независимо от места проживания;

Законодательно установленная обязательность компенсации дополнительных расходов бюджетов или потерь их доходов, которые явились следствием решений, принятых органами власти другого уровня.

Устанавливая ту или иную систему межбюджетных отношений, государство ставит задачу достижения как минимум четырех основных целей:

1) повышение уровня жизни, обеспечение социальной защищенности граждан путем равного доступа к общественным (бюджетным) услугам и социальным гарантиям на всей территории страны;

2) обеспечение устойчивого экономического развития при оптимальном использовании налогового и ресурсного потенциала отдельных территорий и страны в целом;

3) упрочение государственного устройства и территориальной целостности страны, предотвращение появления центробежных тенденций и конфликтов между властями разных уровней по поводу распределения и использования ресурсов национальной бюджетной системы, создание предпосылок для становления гражданского общества;

4) сокращение дотационности и количества дотационных бюджетов за счет оптимизации встречных финансовых потоков и наращивания налогового потенциала на соответствующих территориях.

Для достижения этих целей система межбюджетных отношений должна отвечать следующим требованиям:

а) единые принципы и механизмы регулирования межбюджетных отношений, недопустимость индивидуальных подходов при разграничении расходных полномочий, доходных источников и распределении финансовой помощи;

б) четкое законодательное разграничение расходных полномочий и ответственности за выполнение финансовых обязательств между органами власти разных уровней;

в) стабильное и отвечающее разделению расходов закрепление доходных источников за всеми уровнями бюджетной системы и налоговых полномочий за разными уровнями власти;

г) объективное распределение финансовой помощи в целях выравнивания бюджетной обеспеченности территорий;

д) создание стимулов для проведения на местах рациональной и ответственной бюджетной политики, эффективного использования общественных финансовых средств в интересах населения;

е) наличие механизмов контроля за соблюдением федерального законодательства и финансовой дисциплины.

В сложившихся экономических условиях с учетом целей бюджета и задач, решаемых в бюджетной сфере, межбюджетные отношения между уровнями бюджетной системы формируются по четырем основным направлениям:

1. В сфере разграничения предметов ведения и полномочий по предоставлению государственных и муниципальных услуг населению. В результате принятия федеральных законов от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» с последующими изменениями и дополнениями установлено четкое законодательное разграничение расходных полномочий между органами власти разных уровней. Основные принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий по предоставлению государственных и муниципальных услуг населению будут подробно рассмотрены в разд. 1.2.

2. В сфере распределения финансовых ресурсов, которое осуществляется по двум направлениям. Первое – распределение налоговых и неналоговых доходов между уровнями бюджетной системы. Второе направление – перераспределение финансовых ресурсов из вышестоящих бюджетов в нижестоящие бюджеты в рамках оказания финансовой помощи. При этом финансовая помощь нижестоящим бюджетам оказывается в форме дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности и субсидий на софинансирование расходных обязательств нижестоящих бюджетов.

3. Между органами государственной власти и органами местного самоуправления при возмещении расходов, связанных с передачей расходных полномочий, а также при компенсации дополнительных расходов или потерь доходов, связанных с решениями государственных органов власти.

4. Правовые отношения, возникающие между органами государственной власти и органами местного самоуправления в рамках оказания временной финансовой помощи местным бюджетам из бюджетов субъектов Федерации, следует считать отдельным направлением межбюджетных отношений. Они имеют свои особенности, принципы формирования и цели. Механизм оказания временной финансовой помощи местным бюджетам из бюджетов субъектов Федерации будет рассмотрен в разд. 1.7.

Нормативно-правовое регулирование межбюджетных отношений осуществляется Бюджетным кодексом Российской Федерации, законодательством субъектов Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Основными задачами законодательного регулирования межбюджетных отношений являются:

Обеспечение прозрачности и гласности межбюджетных отношений, простота расчетов, понятная не только специалистам в этой сфере, но и политикам, принимающим бюджет;

Четкое законодательное разграничение расходных полномочий между органами власти разных уровней и соответствующих им расходов, а также в максимально возможной степени доходных источников (полностью или частично) между звеньями бюджетной системы;

Установление по всей стране единых методологии и критериев межбюджетного регулирования, учитывающих индивидуальные и групповые особенности муниципальных образований;

Законодательное закрепление недопустимости изъятия или принудительной централизации в бюджеты другого уровня собственных доходов муниципальных образований, закрепленных на постоянной основе, дополнительно полученных или сэкономленных бюджетных средств;

Установление взаимной ответственности органов власти разных уровней за соблюдение обязательств по межбюджетным отношениям;

Установление относительно стабильного механизма межбюджетных отношений.

Основным элементом системы межбюджетных отношений являются межбюджетные трансферты. При этом под межбюджетными трансфертами следует понимать средства одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации, перечисляемые другому бюджету бюджетной системы.

В общем виде система межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Федерации представлена на рис. 1.2.

Действующее законодательство Российской Федерации предусматривает возможность предоставления местным бюджетам следующих видов межбюджетных трансфертов: дотации, субвенции, субсидии, бюджетные кредиты и иные межбюджетные трансферты.

В соответствии с Бюджетным кодексом к дотациям относятся межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и/или условий их использования. Как правило, дотации выделяются с целью выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Вместе с тем Бюджетный кодекс предусматривает предоставление иных дотаций.

Рис. 1.2. Межбюджетные трансферты из бюджета субъекта РФ

В отношении местных бюджетов Бюджетным кодексом Российской Федерации определены следующие основные дотации:

а) дотации из регионального фонда финансовой поддержки поселений, предоставляемые в соответствии со ст. 60 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ и ст. 137 БК РФ;

б) дотации из районного фонда финансовой поддержки поселений, предоставляемые в соответствии со ст. 60 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ и ст. 142.1 БК РФ;

в) дотации из регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов), предоставляемые в соответствии со ст. 61 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ и ст. 138 БК РФ.

Межбюджетные трансферты выделяются местным бюджетам в форме субвенции в целях финансового обеспечения расходных обязательств, возникающих при выполнении переданных им государственных полномочий Российской Федерации и/или субъектов Федерации. Средства местным бюджетам на обеспечение исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий предоставляются за счет средств регионального фонда компенсаций в соответствии со ст. 63 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131 – ФЗ и ст. 140 БК РФ.

Законодательство предусматривает возможность софинансирования расходных обязательств местных бюджетов органами государственной власти. В этом случае местным бюджетам выделяются субсидии. Под субсидиями бюджетам понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Федерации, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления.

Субсидии местным бюджетам для софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения, предоставляются из регионального фонда софинансирования расходов в соответствии со ст. 62 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ ист. 139 БК РФ.

Органы местного самоуправления имеют право на получение бюджетных кредитов из бюджетов субъектов Федерации. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ бюджетный кредит – это денежные средства, предоставляемые бюджетом другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации, юридическому лицу, за исключением государственных (муниципальных) учреждений, иностранному государству, иностранному юридическому лицу на возвратной и возмездной основах.

Предоставление бюджетных кредитов местным бюджетам осуществляется в соответствии со ст. 93.2 и 93.3 БК РФ.

Основными конечными целями межбюджетных отношений являются:

Создание исходных условий для сокращения чрезмерных различий в бюджетной обеспеченности территориальных образований;

Повышение ответственности региональных и местных органов власти за формирование сбалансированных бюджетов (не лишая их заинтересованности и ответственности по наращиванию налогового потенциала на подведомственной территории, рациональному и эффективному расходованию бюджетных средств) с целью реализации возложенных на них полномочий, предоставления населению на всей территории страны равных возможностей получения бюджетных услуг в объеме и качестве не ниже минимально необходимого уровня.

В целях повышения ответственности за проведение рациональной и эффективной бюджетной политики на местном уровне ст. 136 БКРФ установлены единые основные принципы предоставления межбюджетных трансфертов одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации:

1. Межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов Федерации местным бюджетам (за исключением субвенций из региональных фондов компенсаций) предоставляются только при условии соблюдения соответствующими органами местного самоуправления бюджетного законодательства Российской Федерации и законодательства Российской Федерации о налогах и сборах.

2. При несоблюдении органами местного самоуправления условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации орган, исполняющий бюджет субъекта Федерации, вправе приостановить предоставление межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций из регионального фонда компенсаций) соответствующим местным бюджетам.

Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ введены дополнительные условия предоставления межбюджетных трансфертов для дотационных и высокодотационных муниципальных образований в зависимости от доли межбюджетных трансфертов (за исключением средств, передаваемых на исполнение делегируемых полномочий) в объеме собственных доходов муниципальных образований, направленных на повышение финансовой дисциплины и качества управления муниципальными финансами. Так, согласно положениям ст. 136, в зависимости от размера доли в местных бюджетах межбюджетных трансфертов из бюджетов других уровней (за исключением субвенций) и/или налоговых доходов по дополнительным нормативам в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет выделяются 3 группы муниципальных образований.

К первой группе относятся муниципальные образования, в бюджетах которых указанная доля превышает 10 % объема собственных доходов местного бюджета. Начиная с очередного финансового года такие муниципальные образования не имеют права превышать установленные высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Федерации нормативы формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и/или содержание органов местного самоуправления.

Ко второй группе относятся муниципальные образования, в бюджетах которых указанная доля превышала 30 %. Начиная с очередного финансового года они не имеют права устанавливать и исполнять расходные обязательства, не связанные с решением вопросов, отнесенных Конституцией РФ, федеральными законами, законами субъектов РФ к полномочиям соответствующих органов местного самоуправления.

Для муниципальных образований третьей группы, в бюджетах которых указанная доля превышала 70 % объема собственных доходов местного бюджета, введены следующие, дополнительные к установленным выше условия:

1) подписание соглашений с финансовым органом субъекта Федерации о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов;

2) представление местной администрацией в высший исполнительный орган субъекта Федерации в установленном им порядке документов и материалов, необходимых для подготовки заключения о соответствии требованиям бюджетного законодательства РФ внесенного в представительный орган муниципального образования проекта местного бюджета на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период);

3) проведение (не реже одного раза в два года) внешней проверки годового отчета об исполнении бюджета муниципального образования контрольными органами субъекта Федерации;

4) соблюдение иных условий, установленных федеральными законами.

При этом для муниципальных образований данной группы устанавливается дополнительное ограничение размера дефицита и предельного объема муниципального долга.

В соответствии с и. 3 ст. 92.1 БК РФ в новой редакции размер дефицита не должен превышать 5 % утвержденного общего годового объема доходов местного бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений и/или поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.

Дефицит местного бюджета может превысить установленные ограничения в случае утверждения в составе источников финансирования дефицита местного бюджета поступлений от продажи акций и иных форм участия в капитале и снижения остатков средств на счетах по учету средств местного бюджета в пределах суммы указанных поступлений и снижения остатков средств на счетах по учету средств местного бюджета.

Предельный объем муниципального долга в соответствии со ст. 107 не должен превышать 50 % утвержденного общего годового объема доходов местного бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений и/или поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.

При несоблюдении органами местного самоуправления условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Федерации и нарушении предельных значений размера дефицита и объема муниципального долга финансовые органы субъектов Федерации вправе принять решение о приостановлении (сокращении) в установленном ими порядке предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) соответствующим местным бюджетам до приведения их в соответствие с условиями предоставления межбюджетных трансфертов.

Установленные Бюджетным кодексом РФ меры и ограничения могут быть изменены в случае, если не позднее 1 сентября текущего финансового года представительным органом муниципального образования принято решение об отказе (полностью или частично), от получения в очередном финансовом году межбюджетных трансфертов из других бюджетов (за исключением субвенций) или от налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.

В таком случае меры и ограничения будут применяться, исходя из расчетного сокращения доли межбюджетных трансфертов и/или налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в собственных доходах местного бюджета, определенного им путем отнесения к одному или распределения между несколькими из трех последних отчетных финансовых лет общей величины уменьшаемых межбюджетных трансфертов (налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений) в очередном финансовом году.

Следует подчеркнуть, что основная часть межбюджетных трансфертов предоставляется местным бюджетам через региональные фонды, образование и распределение которых, в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации и Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, должно осуществляться по единой методике исходя из единых для всех муниципальных образований определенного типа критериев и условий, установленных законом субъекта Федерации. Это обеспечивает реализацию установленного ст. 31.1 БК РФ принципа равенства бюджетных прав муниципальных образований, в соответствии с которым определение объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов осуществляется в соответствии с едиными принципами и требованиями, установленными Бюджетным кодексом РФ.

Эффективность расходов государственного бюджета характеризует качество и эффективность государственного управления и является одним из ключевых условий обеспечения социального благополучия, экономического развития государства.

Уровень эффективности многих бюджетных расходов в нашей стране остается низким. Необходимо принять целенаправленные меры по повышению эффективности государственных расходов, чтобы сокращение расходов не затормозило развитие экономики и не отразилось на объеме и качестве получаемых гражданами бюджетных услуг.

Основными критериями эффективности бюджетных расходов являются:

1) сведение к минимуму низкоэффективных расходов бюджета, в первую очередь тех, которые не в полной мере обеспечены бюджетными обязательствами, а значит, эффективность их отдачи будет незначительна;

2) оптимизация бюджетной сети без сокращения социальных обязательств государств позволит снизить издержки на производство социальных услуг;

3) уменьшение числа целевых программ и выплат в пользу перераспределения бюджетных ресурсов по направлениям наибольшей социальной и региональной значимости.

4) строгое применение всеми бюджетными учреждениями механизма конкурсного отбора поставщиков товаров и услуг при государственных закупках и заказах. Непременным условием принятия бюджетных обязательств получателями бюджетных средств должно являться проведение конкурсных торгов, размещение госзаказа в соответствии с федеральным и региональным законодательством, по итогам которых будут определяться поставщики продуктов и услуг. В основу процесса государственных закупок должны быть положены принципы прозрачности, целесообразности и эффективности;

5) максимальный контроль и прозрачность процедур продажи государственной собственности и сдачи ее в аренду;

6) анализ представленных получателями бюджетных средств смет расходов на очередной финансовый год в целях выявления завышенных статей расходов и своевременное их перераспределение по иным получателям;

7) оперативный анализ исполнения бюджета в рамках месячных лимитов в целях определения недофинансированных отраслей и определения действительной потребности в бюджетных ресурсах.

Кроме того, необходимо разработать систему показателей эффективности для каждого направления бюджетных расходов – образование, здравоохранение, сельское хозяйство и т. д. Это предполагает выбор метода оценки эффективности расходования бюджетных средств, предусмотрение соответствующих критериев и нормативов. В качестве примера можно рассмотреть отрасль здравоохранения, где такими показателями могут выступать:

– продолжительность жизни;

– количество излечившихся от общего числа больных;

– процент больных, чей прогноз из разряда неблагоприятных был изменен в положительную сторону;

– процент больных, умерших в результате врачебной ошибки либо позднего диагностирования заболевания;

– общий показатель смертности, в том числе и детской;

– число заболеваний, возникших в результате несвоевременной профилактической работы органов здравоохранения;

– число онкологических заболеваний в регионе.

Для отрасли образования показателями могут являться:

– число поступивших в вузы и сузы;

– успеваемость учащихся;

– степень востребованности специалистов.

Необходимо четко определить приоритеты и цели использования бюджетных средств, проведя подробную и внимательную инвентаризацию бюджетных расходов в целях исключения необязательных в текущей ситуации затрат. При принятии решений о финансировании должен быть ясно определен ожидаемый эффект и установлены индикаторы, позволяющие отслеживать его достижение.

Целесообразно в максимальной степени реализовать программно-целевой принцип планирования и исполнения бюджета. Основную часть бюджета должны составлять долгосрочные государственные программы (прежде всего программы развития инфраструктуры), федеральные и ведомственные целевые программы, приоритетные национальные проекты.

Контроль за целевым расходованием бюджетных средств должен сопровождаться содержательным анализом достигнутых результатов.

Программы повышения эффективности государственных расходов должны интегрироваться в процесс долгосрочного бюджетного планирования. Это позволит учитывать при распределении бюджетных ресурсов как приоритеты социально-экономического развития, так и потенциал решения важнейших задач с использованием меньшего объема бюджетных средств и поддержания тем самым бюджетной сбалансированности.

Ключевую роль в составлении и реализации программ по повышению эффективности бюджетных расходов будут играть непосредственно ведомства, отвечающие за государственную политику по тому или иному направлению.

Повышение эффективности расходов становится одной из важнейших задач, для решения которой недостаточно поиска резервов экономии, а требуются системные изменения бюджетных институтов, создание практических технологий принятия эффективных бюджетных решений.

Проблема учета влияния различных факторов может быть решена в рамках построения целостной системы оценки эффективности государственных программ, одной из составных частей которой будет оценка эффективности бюджетных расходов.

В этой связи важную роль в программно-целевом бюджетном планировании играет система индикаторов степени достижения цели бюджетной программы. Например, одним из индикаторов достижения цели государственной программы здравоохранения может стать уровень ожидаемой продолжительности жизни при рождении.

Планируемые к достижению значения индикаторов на время реализации государственной программы являются ее неотъемлемой частью. От качества таких индикаторов во многом зависит качество информации о результативности бюджетных расходов, влияющей на процесс принятия решений о финансировании тех или иных программ расходов.

В данном случае оценка эффективности бюджетных расходов станет составным элементом оценки программной деятельности федеральных органов исполнительной власти. Можно выделить следующие критерии, в соответствии с которыми целесообразно проводить оценку программной деятельности органов государственной власти:

• - результативности бюджетных расходов;
• - соблюдения административных процедур;
• - эффективности бюджетных расходов.

Необходимость достижения долгосрочных целей социально-экономического развития Российской Федерации в условиях адаптации бюджетной системы Российской Федерации к замедлению темпов роста бюджетных доходов увеличивает актуальность разработки и реализации системы мер по повышению эффективности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также по модернизации управления общественными финансами Российской Федерации.

Программа Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года разработана в соответствии с Посланием Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации от 12.11.2009 и Бюджетным посланием Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации от 25.05.2009 "О бюджетной политике в 2010 - 2012 годах", а также основными положениями Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17.11.2008 № 1662-р, и Основными направлениями деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года, утвержденными распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 № 1663-р.

Цель Программы - создание условий для повышения эффективности деятельности публично-правовых образований по выполнению государственных (муниципальных) функций и обеспечению потребностей граждан и общества в государственных (муниципальных) услугах, увеличению их доступности и качества, реализации долгосрочных приоритетов и целей социально-экономического развития.

Для достижения цели Программы необходимо создание механизмов, направленных на решение следующих основных задач:

• - четкое определение сфер ответственности как публично-правовых образований, так и органов государственной власти и органов местного самоуправления соответствующих публично-правовых образований;
• - обеспечение более тесной увязки стратегического и бюджетного планирования и целеполагания бюджетных расходов с мониторингом достижения заявленных целей;
• - усиление роли федерального бюджета в решении вопросов модернизации и инновационного развития российской экономики;
• - создание условий для повышения эффективности деятельности публично-правовых образований по обеспечению государственных (муниципальных) услуг;
• - создание механизмов стимулирования участников бюджетного процесса к повышению эффективности бюджетных расходов и проведению структурных реформ;
• - повышение качества финансового управления в общественном секторе, в том числе путем адаптации инструментов корпоративного менеджмента;
• - повышение прозрачности и подотчетности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, в том числе за счет внедрения требований к публичности показателей их деятельности;
• - обеспечение более тесной увязки между количеством и составом имущества, находящегося в собственности публично-правовых образований, и полномочиями органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Для решения указанных задач в 2010 - 2012 годах предлагается принять решения по следующим основным направлениям:

• - внедрение программно-целевых принципов организации деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления;
• - применение в полном объеме всех норм бюджетного законодательства в части формирования 3-летнего бюджета;
• - переход к утверждению "программного" бюджета;
• - развитие новых форм оказания и финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг;
• - реформирование государственного (муниципального) финансового контроля и развитие внутреннего контроля;
• - совершенствование инструментов управления и контроля на всех стадиях государственных (муниципальных) закупок;
• - создание информационной среды и технологий для реализации управленческих решений и повышения действенности общественного контроля за деятельностью органов государственной власти и органов местного самоуправления.

В качестве одного из инструментов повышения эффективности бюджетных расходов как составной части эффективности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления предлагается принять программно-целевой принцип организации их деятельности.

Государственная программа Российской Федерации - документ, определяющий цель, задачи, результаты, основные направления и инструменты государственной политики, направленные на достижение целей и реализацию приоритетов, установленных Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, либо обеспечивающий реализацию в установленные сроки крупномасштабных мероприятий общенационального или международного значения.

В рамках государственных программ решениями Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации могут быть предусмотрены и приняты выходящие за пределы лимитов бюджетных обязательств расходные обязательства, в результате чего существует возможность заключения (по конкретным проектам, объектам) долгосрочных государственных контрактов. Также в отношении объектов, указанных в государственных и федеральных целевых программах, могут заключаться государственные контракты со сроком реализации, выходящим за пределы 3-летнего периода.

Ответственными за разработку и реализацию государственной программы на федеральном уровне являются федеральные органы исполнительной власти.

Существенной новацией может стать изменение начиная с 2012 года содержания 4-го уровня классификации расходов бюджетов - видов расходов. Если в настоящее время виды расходов являются слабо систематизированной совокупностью уникальных для разных бюджетов функциональных, экономических и "объектных" категорий, то в рамках предлагаемого подхода виды и подвиды расходов могут стать едиными категориями, отражающими определенные Бюджетным кодексом Российской Федерации виды бюджетных ассигнований. Поскольку различные виды расходов бюджетов имеют разные правовые основания, то такой подход создал бы прямую правовую основу для санкционирования расходов в процессе исполнения бюджетов. Предлагаемые изменения повлекут за собой корректировку отдельных позиций классификации операций сектора государственного управления.