Муниципальное образование как социально-экономическая система. Самоуправление Система самоуправления в экономике определение

Автореферат диссертации по теме "Самоуправление в экономической системе социализма"

МОСКОВСКИЙ ОРДЕНА ЛЕНИНА, ОРДОНА ОКТЯБРЬСКОЙ РЕВОЛЮЦИИ И ОРДЕНА ТРУДОВОГО КРАСНОГО ЗНАМЕНИ ГОСУДАРСТВЕННЫ/! УНИВЕРСИТЕТ ИМЕНИ М.В.ЛОМОНОСОВА

Кафедра политической экономии гуманитарных факультетов

На правах рукописи УДК 330.342.15

03Д0ЕВА ЕЛЕНА ТЕМИРХАНОВНА САМОУПРАВЛЕНИЕ В ЭКОНОМИЧЕСКОЙ СИСТЕМЕ СОЦИАЛИЗМА

Москва - 1966

Работа выполнена на кафедре политической экономии гуманитарных факультетов Московского государственного университета имени М.В.Ломоносова.

Научный руководитель - профессор Волков Ф.Ы.

Официальные оппоненты - доктор экономических наук,

Ведущая организация - Институт экономики Академии

наук СССР

ванного совета К 053.05.50 в Московском государственном университете имени М.В.Ломоносова по адресу: П9699, Москва, Ленинские горы, 1-й корпус гуманитарных факультетов.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке гуманитарных факультетов МГУ имени Ы.В.Ломоносова.

профессор Сергеев A.A. кандидат экономических наук Городецкий Д.Е.

/¿7 30 _часов в аудитории №_ 963 на заседании специализиро-

Ученый секретарь специализированного совета кандидат экономических наук доцент

Б.В.Романов

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ Актуальность темы исследования. Социализм и самоуправление народа - понятия, неразрывно связанные друг с другом. Социализм - это "строй подлинного народовластия, при котором всем трудящимся обеспечивается полная возможность для выражения своих потребностей и интересов, участия в управлении общественными процессами, преодолевается отчуждение человека от Бласти"*Л В свою очередь, самоуправление в подлинном значении как "управление народа посредством самого народаосуществимо только в тех условиях, когда верховным и безраздельным собственником общественного достояния становятся сами трудящиеся.

Однако, доминировавшая в течение длительного периода развития социализма административная система управления обществом и экономикой подавляла самоуправленческие начала, сковывала инициативность и социальное творчество людей, отторгала их от решения всех важных проблем. Произошло максимальное сужение круга лиц, определяющих направления развития всего общества. Это явилось одной из причин, повлекших за собой нарастание негативных тенденций в различных сферах общественной жизнедеятельности. В частности, в социалистической экономике на протяжении 70-х и в начале 80-х годов происходило снижение темпов экономического роста, ухудшение его качества, гигантские масштабы приняли бюрократизм и без-хозяйственность.

Именно потому идея утверждения и всестороннего развития социалистического самоуправления - стержень развернувшегося

I/ Материалы XIX Всесоюзной конференции Коммунистической партии Советского Союза. - М.Политиздат, 198Ь. - С.86.

2/ Маркс К., Энгельс Ф. Соч. - 2-е изд. - Т.Г7. - С.351.

сегодня процесса перестройки и обновления всей системы общественных отношений. Постановленная Апрельским (1985 г.) Пленумом ЦК КПСС и ХХУ11 съездом партии, она последовательно проводится через все важнейшие партийные и государственные решения, является центральным пунктом практических экономических и социальных преобразований. "Две ключевые проблема развития общества определяют судьбу перестройки. Это демократизация всей общественной жизни и радикальная экономическая реформа""""^.

В качестве самостоятельного процесса самоуправление в экономике было выделено на ХХУД съезде партии, причем он был назван первым в числе актуальнейших проблем социалистической собственности*"/. И это закономерно, ибо преодоление и предотвращение отчуждения людей от общественной собственности, обеспечение человеку труда положения реального хозяина общественного производства есть непосредственный результат утверждения самоуправления. В практическом плане, самоуправление - это тот рычаг, который позволит соединить возможности научно-технического прогресса, планового ведения хозяйства с личными и коллективными интересами, инициативой и предприимчивостью трудящихся, направить их на достижение наибольшей эффективности производства.

Степень разработанности проблемы. До недавнего времени проблема самоуправления в обществоведческой литературе специально не исследовалась. В экономических работах она рассматривалась в основном в двух аспектах: общая постановка, связь самоуправления с общекоммунистическими отношениями со-

I/ Горбачев М.С. Октябрь и перестройка: революция продолжается. - Ы.Политиздат, 19Ь7. - С.32. "¿/ Материалы ХХУП съезда КПСС. - Ы.Политиздат, 1966.-С.39.

циализма, представленная в работах Л.И.Абалкина, А.М.Еремина, В.В.Куликова, В.А.Медведева, К.И.Микульского и анализ одной из форм самоуправления - участия трудящихся в управлении производством, причем обычно лишь в связи с совершенствованием хозяйственного механизма, содержащийся в работах Р.Белоусова, В.Кузнецова, А.К.Орлова. И хотя взаимосвязь хозяйственного механизма и процесса вовлеченля трудящихся в управление производством очевидна, проблема самоуправления носит гораздо более глубинный характер и требует всестороннего исследования в системе экономических отношений социализма. Таким образом, в экономической теории социализма сложилась парадоксальная ситуация, когда одна из классических категорий марксизма-ленинизмг во многом выпала из поля зрения науки.

В значительной степени создавшееся положение объясняется тем, что сам термин "самоуправление" активно используется в ревизионистских теориях социализма в далеком от марксистского понимания значении. Это побуждало отечественное обществоведение рассматривать самоуправление исключительно в критическом плане. В другие случаях, самоуправление получало упрощенное, а иногда и ложное толкование, сводящее его только к уровню предприятия или связывающее с наличием групповой собственности. Но главная причина научного забвения этой важнейшей теоретической и практической проблемы социализма состояла в отсутствии социального заказа на ее исследование в условиях преобладания методов политического и экономического администрования.

Переломным моментом в общественном и научном интересе к самоуправлению явилась декабрьская научно-практическая конференция 1964 года, выступая на которой М.С.Горбачев под-

верг резкой критике состояние теоретической разработки проблемы и подчеркнул настоятельную необходимость ее скорейшего углубленного исследования^.

В настоящее время проблема самоуправления все более утверждается в ряду актуальных исследований обществоведческой науки. В частности, произошел существенный сдвиг и в политической экономии социализма. Научная разработка различных аспектов самоуправления в экономической сфере представлена сегодня в работах А.А.Аузана, А.В.Бузгалина, А.Глушецкого, А.И.Колганова, С.В.Рогачева, Е.Л.Торкановского. Таким образом, можно констатировать, что современная экономическая наука уже приступила к созданию целостной концепции социалистического самоуправления в экономике, но ее формирование находится лишь в самом начале пути. Это и.предопределило выбор темы диссертационного исследования.

Цели и задачи исследования. Целью настоящего исследования является выявление объективных основ и роли экономического самоуправления в обновлении и перестройке экономической системы социализма. Объект исследования ограничен общенародной собственностью как ведущей, определящей социальную природу социализма формой общественной собственности.

Достижение поставленной цели потребовало решения ряда теоретических задач:

Исследовать экономическое управление как общеисторическую основу самоуправления, раскрыть объективные связи и зависимости между обобществлением и управлением, управлением и собственностью;

I/ Горбачев М.С. Живое творчество народа. - М.¡Политиздат, 1965. - С.15.

Пр:"плиэировать проблему единстза и взаимодополнения цент; "а и самостоятельности в социалистической экономике, обусловленную противоречивостью и тенденциями развития обобществления производства и общенародной собственности;

Выявить взаимосвязь"реального социалистического обобществления производства и самоуправления, объективную обусловленность последнего общенародной собственностью на средства производства, раскрыть самоуправление как форму преодоления отчуждения трудящихся от социалистической собственности и управления экономикой;

Рассмотреть вопрос о системе самоуправления в экономике, ее уровня, субъектах и формах осуществления;

Исследовать вопрос о месте и роли экономического самоупрс-вления в структуре хозяйственного механизма, выявить условия, организационные формы и экономический механизм самоуправления трудового коллектива.

Методологической и теоретической основой диссертационного исследования являются произведения основоположников марксизма-ленинизма, программные документы партии, материалы партийных съездов, пленумов ЦК КПСС, XIX Всесоюзной партийной конференции. В работе над диссертацией использовались также монографические исследования ученых-экономистов, статьи, опубликованные в периодической печати, статистические данные.

Научная новизна диссертации заключается в следующем:

Дан комплексный анализ экономического управления как общеисторической основы самоуправления в единстве двух сторон: общеэкономической, обусловленной процессом обобществления производства и социально-экономической, предопределяемой

отношениями собственности;

Выявлены сущность и характерные черты самоуправления в экономике как имманентной социализму формы управления, его роль. как одной из решающих форм реализации общенародной собственности, критерия зрелости ее отношений. Показано основное назначение самоуправления, которое состоит в преодолении и предотвращении отчуждения трудящихся от общественной собственности и управления экономикой;

Проанализирована единая система социалистического самоуправления в экономике, материальную основу которой составляет многоуровневое строение обобществления производства

и присвоения, выяснена специфика форм самоуправления, складывающихся на разных хозяйственных уровнях;

Дано политэкономическоё обоснование проблемы единства и взаимодополнения централизма и самостоятельности в целостной системе управления экономикой, выявлены обусловленность единства этих сторон противоречивостью, реальным состоянием и тенденциями развития обобществления производства, а также преломление этой связи через отношения общенародной собственности, ее внутреннюю структурную организацию;

Обоснована идея и разработан механизм увязки самоуправления с материальным интересом каждого работника и трудового коллектива, показано, что экономической основой для данной увязки выступает полный хозяйственный расчет с присущей

ему жесткой зависимостью между трудовым вкладом и доходом.

Научное и практическое значение работы состоит в том, что основные выводы и положения исследования способствуют углубленному пониманию таких теоретических проблем политической экономии социализма как общенародная собственность

и ее реализация, управление социалистической экономикой, социалистическое самоуправление в экономической сфере. Они представляют определенный интерес и для научных учреждений и организаций, занимающихся вопросами управления и самоуправления - Института экономики АН СССР, Высшей школы профсоюзного движения, ВЦСПС, школы менеджеров при институте народного хозяйства им.Г.В.Плеханова.Кроме того, некоторые предложения, сделанные в диссертации могут быть использованы в практике организации самоуправления - при подготовке всенародных обсуждений, в деятельности местных советов, при формировании и организации деятельности советов трудовых коллективов и т.д. Отдельные положения диссертации могут также использоваться в процессе преподавания таких тем курса политэкономии социализма, как "Собственность, планомерность и товарно-денежные отношения", "Содержание, структура и модели хозяйственного механизма", "Организация управления социалистической экономикой".

Апробация работы. Отдельные положения, выводы и рекомендации, содержащиеся в диссертации обсувдались на конференции "Октябрьские чтения" кафедр общественных наук Московского университета "Творческое развитие марксизма-ленинизма в материалах ХХУП съезда КПСС" (Москва, 1966 г.) и на Всесоюзной школе молодых ученых-экономистов "ХХУП съезд КПСС и развитие экономической науки", организованной Институтом экономики АН СССР (г.Нарва, 1966 г.). По теме диссертации опубликовано четыре печатных работы, общим объемом 1,2 п.л.

П.СТРУКТУРА И ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка использованной литературы.

Логика исследования такова. В первой главе диссертации на основе классического материала дан общеметодологический подход к исследованию социалистического самоуправления в экономике. В ходе анализа управления производством, как общеисторической основы самоуправления, автором выделяются две основные проблемы, развертывающиеся в последующих разделах работы: объективная обусловленность управления состоянием обобществления производства и его органическая связь с отношениями собственности. Затем с этих позиций анализируется социалистическое самоуправление в экономике, материальную основу которого составляют обобществление производства и управления, а социально-экономическая сущность предопределяется общенародной природой социалистической собственности. В последней главе работы анализируется процесс реализации основополагающих черт социалистического экономического самоуправления в деятельности одного из уровней системы - трудового коллектива предприятия, рассматривается встроенность экономического самоуправления в структуру нового хозяйственного механизма.

Во введении обоснована актуальность теш исследования, показана степень ее изученности, новизна и практическая значимость работы.

Первая глава "Управление в экономической сфере: соотношение общего и специфического" посвящена исследованию экономического управления как общеисторической основы социалистического самоуправления трудящихся в экономике.

Общепризнано, что управление - сложный, объективно необходимый процесс, условие существования, неотъемлемое свойство общественной жизни. Сложность политэкономического исследования управления вызвана тем, что в реальной действительности

управление производством неотделимо от своей политической, правовой оболочки, содержит психологический, нравственный и другие надстроечные аспекты. Тесное переплетение в управлении отношений различной природы породило множество трактовок этой проблемы. Данное обстоятельство и предопределило необходимость рассмотрения рчда общих вопросов о природе, характере и структуре отношений управления.

В работе разделяется комплексная трактовка управления, согласно которой совокупность отношений, складывающихся в управлении, образует не механическую сумму, а органическое единство, ведущей стороной которого являются экономические отношения.

В диссертации показано, что управление, с одной стороны,составляет определенную часть отношений обобществления производства, соединяющих производительные силы и производственные отношения. Здесь управленческие отношения выражают поверхностные формы экономических отношений,аспект их организации. Кроме того,управление, входящее в базис,является также и необходимым внутренним элементом специфических социально-экономических отношений -отношений собственности. С другой стороны,управление всегда включает в себя политический, правовой, психологический и другие моменты и составляет, таким образом, промежуточную область иежду производственными отношениями и надстройкой.В данном исследовании рассматривается базисное, экономическое управление.

Социальная направленност жономического управления в различных способах производства г чается господствующим типом собственности. К.Маркс выделял две тороны управления - общеэкономическую, обусловленную обобществлением производства и социально-экономическую, определяемую отнсзениями собственности^. I/ Маркс К., Энгельс Ф. Соч. - 2-е изд. - Т.23. - С.343.

Исследование общеэкономической стороны управления показало, что исторически и логически управление возникает на начальной ступени обобществления труда, когда в качестве его общественной формы утвервдается кооперация. Анализ управления через мануфактуру, фабрику, производственный комплекс обнаруживает, что как свойство кооперации оно не остается неизменны;: по мере развития обобществления производства управление усложняется, обогащается содержательно, приобретая новые черты и функции, вовлекая в свою орбиту качественно новые проблемы.

Вместе с тем такой анализ позволяет сделать ряд выводов общеметодологического характера, имеющих принципиальное значение и для социализма. Во-первых, возможности обобществления для повышения производительности общественного труда, дополнительная производительная сила автоматически не реализуются. Средством их реализации является соответствующее конкретному состоянию обобществления производства управление. Во-вторых, управление - изменчивый, динамичный процесс, оценивать который в отрыве от состояния обобществленного производства нельзя. Конкретные функции и методы управления предопределяются спецификой определенной ступени обобществления. В-третьих, существование устойчивых и жестких технологических связей между предприятиями не обусловливает однозначно необходимость формирования неизменных, стабильных управленческих структур. Наоборот, динамичное развитие и гибкость высокоразвитого производства, соответствие его общественным потребностям и ускорению научно-технического прогресса могут быть обеспечены при наличии большого разнообразия гибких управленческих струк-

Конкретизируя данные выводы применительно к социализму, автор показывает, что крупное специализированное производство объективно требует формирования в масштабе всей экономики единой планомерной организации, которое становится возможным на основе образования единой кооперации труда. Одновременно складывается и единый народнохозяйственный комплекс страны, управление которым характеризуется двумя принципиальными моментами: во-первых, оно есть централизованное единое управлеНИе, охватывающее все уровни общественного производства, во-ВТорых, каждый уровень, кавдое структурное звено этого комплекса обладает определенной самостоятельностью в хозяйствовании. Эта двойственность предопределена противоречивостью самого процесса обобществления, который с одной стороны, стягивает все производства в единый процесс, а с другой сохраняет и усиливает локализованность отдельных производств как конкретных технико-технологических процессов. Отсюда следует принципиальный вывод: объективная потребность в централизованном управлении возникает и актуализируется по мере роста реального обобществления производства, которое усиливает необходимость увязки и координации осуществления производственных процессов. Попытки же усилить централизм, игнорируя реальное состояние обобществления, неизбежно приведут к гипертрофированию роли экономического центра и административных методов управления, которое может стать существенным фактором торможения развития.

В работе подчеркивается, что между структурой системы управления и достигнутым уровнем обобществления производства

существует объективная зависимость, которая означает, что в системе управления не должно быть ни одного органа управления вне непосредственной связи с конкретным звеном обобществления. В настоящее время перекос в сторону существования излишних органов управления весьма существенен. Современный уровень обобществления требует устранения "ненужных" с точки зрения обобществления управленческих структур и образования соответствующих е!лу организационных форм, таких, как например, объединение предприятий для решения межотраслевых, отраслевых и региональных задач^Л

Следующая ступень исследования экономического управления связана с анализом его социально-экономической стороны, обусловленной отношениями собственности. Собственность и управление находятся в органической, неразрывной связи. Собственность всегда определяет цели, характер и масштабы управления. В свою очередь, управление является важнейшим направлением реализации собственности. Управляет всегда тот (или управление осуществляется в интересах того), в чьей собственности

находятся средства производства " .

Постановка вопроса об органической взаимосвязи собственности и управления имеет большое методологическое значение,в том числе для теории и практики социалистического хозяйствования. Исследуемая органическая связь свидетельствует о невозможности осуществления радикальной экономической реформы, не затрагивающей отношений собственности. Бее попытки внести какие-либо изменения в механизм хозяйствования без изменения в

I/ Закон СССР о государственном предприятии (объединении). Ст.21 // 0 коренной перестройке управления экономикой. -М.Политиздат, 1967. - С.47-49.

2/ Маркс К., Энгельс Ф. Соч. - 2-е изд. - Т.23. - С.344.

присвоении не принесут результатов, рано или поздно будут отторгнуты экономикой. С другой стороны, изменения в собственности проявляются и закрепляются именно через управление.

При капитализме, разрывающем собственность и труд, управление и собственность, эта взаимосвязь не очевидна, она искажена существующими экономическими отношениями. Общественной собственности такое искажение органической связи собственности и управления не свойственно. Однако, в политической экономии социализма осознание этой взаимосвязи шло сложными путями.

При рассмотрении связи собственности и управления в условиях социализма акцент в работе делается на внутренней противоречивости общенародного присвоения. Этот вопрос малоисследован, однако он имеет принципиальное значение для понимания сути социалистического управления и самоуправления в экономике.

В самой природе общенародной собственности заключено противоречие между ассоциацией как единым собственником и ассоциацией как совокупностью собственников-трудящихся и их коллективов. Данное противоречие, означая многоуровневость и многосубъект--ность социалистической собственности указывает на то, что централизованное управление не должно опосредовать все процессы присвоения. В противном случае игнорируется другая конституирующая сторона общенародной собственности - собственником средств производства является также каждый трудящийся, каждый трудовой коллектив, которая требует самостоятельности этих субъектов в управлении производством.

Следовательно, сочетание централизма и самостоятельности в управлении, многоуровневость последнего - это не только и не столько проблема организации производства. То и другое непосредственно связано с пониманием природы социалистической собственности.

Во второй главе "Объективные основы социалистического самоуправления в экономической сфере" исследуются органическая связь экономического самоуправления с общенародной природой собственности, его сущность и характерные черты, анализируются проблемы субъектов и уровней самоуправления, формирования единой системы самоуправления в экономике.

В диссертации показано, что самоуправление принадлежит к классическим категориям научного коммунизма. Основоположники марксизма-ленинизма всегда рассматривали его как неотъемлемый элемент, критериальный признак социалистического общества. Самоуправление, по мысли К.Маркса, это "управление народа посредством самого народаи оно "должно стать нашим лучшим

орудием при преобразовании способа производства" " . Исходя из классических определений самоуправления в диссертации обосновывается необходимость выделения двух основных моментов исследования: взаимосвязь реального социалистического обобществления и самоуправления и определение самоуправления как важнейшей формы реализации общенародной собственности.

I/ Маркс К., Энгельс Ф. Соч. - Т.17."С.351. 2/ Там же. - С.601.

изводства его высшей цели, интересам трудящихся. Другими словами, в ходе реального социалистического обобществления производства общественная собственность все более наполняется адекватным своей сути экономическим содержанием. Сущность реального социалистического обобществления невозможно понять без обращения к вопросу о хозяине общественного производства и самоуправлении. Трудящиеся становятся подлинными хозяйствующими субъектами в процессе развертывания всех потенций экономического содержания социалистической собственности, усиления ее общенародного характера. Осуществляемое всеми хозяйствующими субъектами самоуправление, означающее подчиненность производства целям и интересам трудящихся, составляет признак реального обобществления, меру его развитости на различных этапах развития социализма.

Ь диссертации показано, что проблема взаимосвязи реального социалистического обобществления и самоуправления тесно связана с вопросом о степени зрелости отношений социалистической собственности, мере выражения ее общенародной природы, то есть с проблемой реализации собственности.

В экономической литературе проблема реализации социалистической собственности не обрела до сих пор соответствующего своему значению места. Анализируя существующие трактовки данной проблемы, автор приходит к выводу, что специфика реализации социалистической собственности заключается в преодолении и предотвращении отчуждения работников всех рангов и уровней от общественного производства и управления им.

Исследуя феномен отчуждения в условиях социалистической собственности на основе положений К.Маркса и рассматривая

подходы к этой проблеме современной экономической науки, автор приходит к выводу о формальном характере отчуждения, возникшего в результате деформаций отношений общенародной собственности, неадекватности существующих форм реализации ее экономическому содержанию. Таким образом, и в теории и на практике существует серьезная проблема нахождения и применения таких форм реализации социалистической собственности, которые предотвращают возникновение элементов отчуждения.

В диссертации подчеркивается, что решающим направлением ликвидации отчуждения трудящихся является реальное обретение каждым работником, трудовым коллективом положения совместного собственника, реализующего свои хозяйские функцИи в управлении всем общественным производством. Участвуя в управлении, в постановке и решении проблем функционирования и развития экономики на всех уровнях хозяйствования, каждому из собственников средств производства удается реализовать свою причастность к процессам присвоения. Отсюда следует вывод о том, что в экономическом самоуправлении социалистическая собственность реализуется именно как общенародная и что самоуправление представляет собой одно из основных условий преодоления отчуждения при социализме.

Место и функции самоуправления в структуре отношений общенародной собственности определяются на основе конкретизации отмеченного выше внутреннего ее противоречия, которое получает дальнейшее выражение в противоречии между обществом как субъектом управления и работниками как исполнителями управленческих решений центра. В этом противоречии находит отражение принципиальная для социализма проблема совместимости централизованного управления, подчинения единой воле, необходимых

в условиях кооперации труда, и социального равенства всех членов общества как собственников. Объективная необходимость для социализма и централизованного управления и равенства всех трудящихся в управлении выдвигает проблему органического сочетания этих сторон.

Самоуправление трудящихся в экономике - основополагающее общекоммунистическое отношение социализма. Степень его развитости - один из важнейших критериев зрелости самой общенародной собственности. Недооценка данного обстоятельства в теории и практике хозяйствования вела к деформациям отношений социалистической собственности, к заниженности критериев развития социализма.

В ходе исследования социалистического самоуправления в экономике в диссертации выделяются три основные моменты, определяющие его специфику: соединение в самоуправлении управления и труда, неразрывная связь самоуправления с материальной трудовой деятельностью работников; народнохозяйственный масштаб самоуправления, предопределяемый существующим уровнем обобществления производства и общенародной собственностью; соединение самоуправления с материальным интересом работников.

Обусловленность самоуправления общенародной собственностью свидетельствует о недопустимости его ограничения только уровнем предприятия. Но как известно, за пределами предприятий управление экономикой связано с государством. Отсюда -сложная проблема соотношения государственной формы управления и самоуправления. Ее исследование показало, что противопоставление государства и самоуправления в рамках социалис-

тической стадии неправомерно, лишено объективных оснований. Однако пока существует необходимость в государственной форме управления, существует проблема соединения государственного управления и самоуправления. Анализ этого вопроса также показал, что при неразвитости экономической и политической демократии, государственная форма таит в себе возможность деформации общенародного характера присвоения, ибо государств венное управление в любом обществе, в том числе и при социализме неизбежно предполагает обособление определенного круга людей, выступающих от имени общества, имеющих возможность самостоятельно решать общественные проблемы, управлять другими людьми. Б этих условиях индивидуальные, корпоративные ин-; тересы конкретных лип государственного аппарата могут приобрести самодавлеющее значение, может произойти подмена общественных интересов индивидуальными. Противоречие между государством как представителем общественного интереса и самим этим интересом,с одной стороны, ограничивает возможность развития самоуправления, а с другой - предполагает его всемерное развитие, так как именно самоуправление является наиболее действенным средством борьбы с бюрократизмом и противопоставлением интересов государственных органов общественным.

Обобществление производства, формирующее структурную организацию экономики, обусловливает и многоуровневость самоуправления. Задача состоит в том, чтобы создать и обеспечить эффективное функционирование целостной системы самоуправления на всех уровнях хозяйствования. За рамками предприятий - на народнохозяйственном, региональном и отраслевом уровнях самоуправленческие формы имеют внепроизводственный характер, но могут оказывать существенное воздействие на экономику.

Третья глава "Экономическое самоуправление трудового коллектива" посвящена исследованию самоуправления в системе хозяйственного механизма, выявлению его места и роли, организационных условий и форм.

В рамках основного производственного звена, где происходит непосредственное соединение работников со средствами производства, включение трудящихся в производственный процесс, самоуправлением охватываются все основы экономические и социальные проблемы жизнедеятельности трудового коллектива. Это - особый уровень системы экономического самоуправления, где условия, черты и функции его проявляются наиболее полно и непосредственно.

Одним из основных условий самоуправления трудового коллектива является хозяйственная самостоятельность предприятия. Очевидно, что хозяйское отношение к используемой части общенародной собственности, инициативность и предприимчивость трудового коллектива возможны лишь тогда, когда производственное звено обладает реальными полномочиями в разработке и принятии решений, контроле за ключевыми вопросами хозяйствования. Другим важным условием является преобразование самих организационных форм управления внутри предприятия, ибо в том случае, если эти формы останутся неизменными, хозяйственная самостоятельность будет усиливать роль профессионального органа управления - администрации предприятия. В этой связи в диссертации исследуется вопрос о выборности хозяйственных руководителей.

Использование принципа выборности в практике хозяйствования выдвинуло ряд серьезных проблем. В ходе их рассмотрения автор приходит к выводу, что самым действенным средством,

гарантирующим эффективное применение принципа выборности является характерная для подряда и полного хозрасчета зависимость доходов от результатов хозяйствования. Если такая зависимость существует и она ощутима для работников, они будут прямо заинтересованы в том, чтобы на руководящую должность был избран кандидат именно по критерию деловых качеств.

Развитие самоуправления трудового коллектива актуализирует и проблему сочетания единоначалия и самоуправления на предприятии. Противоречивость этих сторон есть конкретное выражение в рамках хозяйственного механизма отмеченного выше внутреннего противоречия общенародной собственности между обществом как субъектом управления и трудящимися как исполнителями централизованных решений.

Единство процесса управления требует единства руководящего органа. Следовательно, проблема заключается в органической взаимоувязке единоначалия и самоуправления. Объективная основа ее разрешения содержится в том принципиальном обстоятельстве, что и трудовой коллектив и орган профессионального управления предприятия объединены общностью коренных экономических интересов - удовлетворением потребностей общества и коллектива при минимальных затратах. Однако это положение не означает полного тождества всей гаммы интересов сторон. Дело в том, что самоуправление приводит к уменьшению, а иногда и утрате административной власти, а с ней и ряда материальных и моральных привилегий для многих хозяйственных руководителей. Отсюда - неизбежное столкновение интересов, необходимость замены части руководителей, но

главное - постепенное утверждение нового стиля работы, переход от администрирования, авторитарной формы управления к совместной выработке решений при опоре на интересы каждого работника.

Основным органом самоуправления трудового коллектива является его Совет. В диссертации подчеркивается, что совет трудового коллектива по сравнению со всеми другими ранее существовавшими формами участия трудящихся в управлении - принципиально иной орган. Это полноправный субъект управления, принимающий окончательные решения по коренным вопросам экономической и социальной жизнедеятельности предприятия, обязательные для всех членов трудового коллектива, включая администрацию. Иными словами, это реальный хозяйствующий субъект, представляющий в своей деятельности одного из собственников общественного производства - трудовой коллектив, осуществляющий в соответствии с его интересами хозяйские функции. В деятельности совета трудового коллектива реализуется качественно новая, интенсивная форма самоуправления на уровне основного производственного звена.

В настоящее время принципы взаимодействия органов самоуправления и профессионального управления еще не выработаны. Соответственно нет и должного правового оформления взаимоотношений Совета трудового коллектива и директора предприятия. Видимо можно выделить три группы вопросов: первая группа -решения принимает Совет трудового коллектива по согласованию с администрацией предприятия; вторая группа - идет взаимное согласование позиций; третья группа - директор имеет право наложить вето на решения Совета трудового коллектива, так как

коллектив может ошибаться, разбираясь в сложившейся ситуации с опозданием.

Активизацию самоуправленческой активности трудящихся одними организационными формами и условиями вызвать нельзя, нужно еще, чтобы участие или неучастие в управлении непосредственно воздействовало на материальный интерес« Основная задача современного периода демократизации экономики, по мнению автора, заключается в соединении самоуправления с полным хозрасчетом. Долевой принцип, перевод предприятий на полный хозрасчет, включающий самофинансирование, жесткая увязка доходов с трудовым вкладом и качеством хозяйствования позволяют осуществить смычку самоуправления с материальным интересом, добиться его направленности на повышение эффективности производства.

Полный хозяйственный расчет сохраняет и развивает все основные принципы его прежних форм, но главное он предполагает самостоятельное хозяйствование трудового коллектива только на основе собственных, заработанных средств, налаживает четкую прямую связь меладу уровнем доходов коллектива и работника и конечным результатом производственной деятельности. Это и создает экономическую основу самоуправления коллектива.

При исследовании проблемы интеграции самоуправления с полным хозяйственным расчетом, в работе вцделяются следующие основные направления изменения экономического положения трудового коллектива: реальное осуществление широкой хозрасчетной самостоятельности, наличие достаточной материальной базы для осуществления хозяйственных функций, заинтересован-

ность трудового коллектива в эффективном использовании общенародных ресурсов, в достижении высоких конечных результатов.

Превращение трудового коллектива в реального и активного субъекта управления возможно только тогда, когда коллектив имеет в своем распоряжении достаточные материальные средства -для самостоятельного хозяйствования. Зарабатываемость средств для удовлетворения своих производственных и социальных потребностей, жесткая увязка доходов с трудовым вкладом побуждают его использовать все резервы роста эффективности, проявлять инициативность, предприимчивость, рационально управлять. Но ото реально только в том случае, если заработанные коллективом средства не подлежат необоснованному изъятию или перераспределению, если изжиты уравнительность и иждивенчество. " Большое значение в этом аспекте имеет переход на новые принципы во взаимоотношениях между производственными звеньями и вышестоящим органом управления, широкая демократизация деятельности последних.

Функционирование социалистических предприятий на принципах полного хозрасчета и самофинансирования выдвинуло серьезную проблему сочетания самофинансирования и самоуправления. В диссертации обосновывается положение о том, что полный хозрасчет и самофинансирование не осуществимы без самоуправления трудовых коллективов, так как реализация их сущностной связи -жесткой зависимости доходов коллектива и каладого его члена от результатов хозяйствования - возможна только в условиях, когда все работники самостоятельно принимают экономические решения и несут за них материальную ответственность. Только в этом случае, их доходы будут поставлены в зависимость от собственного труда и управления, будет соблюдаться принцип зара-

батываеыости трудовш коллективом средств для своего экономического и социального развития.

С другой стороны, самоуправление также неотделимо от полного хозрасчета и самофинансирования, так как его реальная нацеленность на рост эффективности производства возможна лишь тогда, когда задействованы материальные интересы людей, когда отлажена непосредственная связь между доходами коллектива и работника и конечным результатом хозяйствования предприятия.

Немалую значимость с точки зрения утверждения самоуправления в экономике имеют, по мнению автора, такие новые формы экономических отношений, как арендный подряд, выпуск предприятием ценных бумаг, привлечение средств трудящихся путем вкладов. Сильная сторона этих форм экономических отношений состоит в тесной и непосредственной взаимоувязке общественных, коллективных и личных интересов. Негативные же их моменты могут быть в значительной степени ослаблены или предотвращены созданием определенных экономических и организационных условий.

В заключении диссертации подведены итоги проделанного исследования, приведены суждения автора относительно перспектив исследования самоуправления в экономической теории и утверждения в практике социалистического хозяйствования.

По теме диссертации опубликованы следующие работы: I. Участие трудящихся в управлении производством - магистральное направление повышения производительности труда // Интенсивные факторы роста производительности труда. - М.,1965. -Рукопись депонирована в ИНИОН АН СССР № 22281 от 24.03.86 г.-0,6 п.л.

4. Роль экономического самоуправления в ускорении социально-экономического развития социалистического общества // Творческое развитие марксизма-ленинизма в материалах ХХУП съезда КПСС. Октябрьские чтения. - М.:МГУ, 1986. - 0,1 п.л. (в соавторстве).

Л-40622 в печать 29.11.88 Изд.Л 183 п Формат 60x84/16 Уч. изд. М.1,1 Печ. л.1,75 Тира* 100 экз.

Закы » /¿г, отпечатано в П0Н1 яа //лжстах в/^гкяемпдярах

После принятия решения о целесообразности формирования интегрированной учетной системы в организации необходимо определить организационные аспекты этого процесса, основными из которых являются: наличие высококвалифицированных специалистов, имеющих соответствующий опыт и сочетающих его со знаниями бухгалтерского учета, системы налогообложения, финансового анализа, международных принципов финансового учета; заинтересованность собственников организации в создании эффективной интегрированной информационной системы; разработка индивидуальной для каждой организации модели, включающей параметры интегрированной информационной системы (учетная политика, информационные технологии, форматы отчетности и др. |.

Исходя из вышеизложенного, считаем, что для эффективного управления и полного удовлетворения интересов пользователей информационное обеспечение организации в целом трактовать как учетную систему с ее аспектами; финансовый аспект учетной системы, управленческий аспект учетной системы, налоговый аспект учетной системы. Интегрированная учетная система будет способствовать рациональному использованию интеллек-

туальных, информационных и финансовых ресурсов организации. При этом возрастут конкурентоспособность производимой продукции, прибыль организаций и суммарная вели ина налоговых платежей в бюджет.

Би(; ".П"лрафический список

1. Федердльмы- . чакон «О бухгалтерском учете» от 21 11.96 г. № 129-ФЗ.

2. Ивашкеьи«. Р >;.. бухгалтерски л управленческий учет: Учеб. Аля вузов. - М.: Эко южч- .003. - 618с.

3 Налоговый кодекс Российский Федерации (части первая и вторая!: По состоянию Чс1 1 декабря 2005г. - Новосибирск: Сиб. униг. изд-ви, 2005. - 1,81с

■1. Каверина О.Д■ Управленческий учет: системы, методы, процедуры, - М.- Финансы и статистика, 2003. - 352с.

КАЛЬНИЦКАЯ Ирина Владимировна, кандидат экономических наук, доцент кафедры «Бухгалтерский учет, анализ и аудит».

Дата поступления статьи в редакцию: 15.04.06 I. © Кальницкая И.В.

Краткие сообщения

ФОРМИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ_

Статья посвящена проблеме формирования в России института местного самоуправления. Рассматриваются концептуальные споры, сопровождавшие процесс принятия нового российского законодательства в области МСУ. Доказывается, что новая концепция местного самоуправления носит паллиативный характер.

16 сентября 2003 г. Государственная дума приняла «Закон об обших принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Тем самым утратил силу аналогичный закон, принятый в 1995 г. Обращение законодателей к проблемам местного самоуправления (МСУ) было вызвано рядом факторов, главным из которых явилось осознание причинной связи между системным кризисом, который Россия переживает в последние Десятилетия, и неэффективностью системы управления страной. Применительно к некоторым случаям можно было говорить о полном параличе системы государственного и муниципального управления социальными процессами. Ярким примером такой неуправляемости стал перманентный энергетический кризис в Приморье 90-х гг., давший повод некоторым экспертам говорить об опасности потери Россией этого региона. Другим проявлением кризиса управления явились постоянные конфликты между региональной и муниципальной властью, имев-

шие своим следствием деградацию социальной и технологической инфраструктуры территорий. Эти негативные процессы затронули и Омскую область.

В соответствии с российской Конституцией, МСУ не входит в систему государственных органов и представляет собой особую форму власти. Согласно закону, местное самоуправление - это форма осуществления народом своей власти, которая обеспечивает в пределах, установленных законодательством, самостоятельное и под свою ответственность решение населением вопросов местного значения с учетом исторических и иных местных традиций.

Институт местного самоуправления базируется на ряде принципов. Так, принцип субсидиарности предполагает распределение полномочий и компетенций между акторами, находящимися на разных уровнях властной пирамиды. В соответствии с этим принципом, передача полномочий на более высокий

уровень управления может быть осуществлена только при условии невозможности их исполнения на низшем уровне. Принцип субсидиарное™ лежит в основе конституционного устройства США, регламентируя взаимоотношения между федеральной, региональной (уровня штатов) и местной властью, и составляет одну из основ построения Европейского Союза - в том виде, в котором он был оформлен Маастрихтским договором 1992 г. Идея субсидиарности не нова и имеет католическое происхождение. Римский папа Пий XI так пояснял ее содержание: "Должен оставаться непоколебимым следующий принцип социальной мудрости: как не дозволено... отнимать у отдельных лиц то, что последние могут выполнить собственными силами и мерами, так нельзя и передавать более значительному сообществу то, что может быть сделано меньшими и более слабыми людскими сообществами».

Практически все российсие эксперты сходятся во мнении, что кризис управления на местном уровне был вызван отсутствием экономической основы для деятельности МСУ и его органов. В прежнем законе 1995 г. фактически не были прописаны экономические механизмы, которые могли бы гарантировать устойчивое и полноценное хозяйственно-финансовое развитие муниципальных образований. Повсеместной являлась практика передачи наиболее затратных социальных сфер на местный уровень при отсутствии серьезных источников формирования муниципальных бюджетов. Закон 2003 г. наконец-то проводит четкие границы между экономическими полномочиями органов государственной власти (федеральной и субъектов федерации) и местного самоуправления. Даже критики нового закона вынуждены признать, что подобное разграничение является его сильной стороной, поскольку выступает гарантией от повторения случаев, при которых население территорий оказывалось заложником финансовых войн между различными уровнями власти.

Принятие нового закона явилось результатом работы Комиссии при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Пик активности Комиссии пришелся на зиму 2001-2002 гг. К работе в ней были привлечены правительственные чиновники, ученые, представители Конгресса муниципальных образований. В ходе работы над законопроектом обозначились два основных концептуальных подхода к формированию российской системы МСУ.

Первый подход предусматривал фактическое превращение местного самоуправления в третий уровень государственной власти - жесткую государственную регламентацию вопросов местного значения и создание соответствующей административной инфраструктуры. В качестве защиты своей позиции сторонники данного подхода приводили следующий аргумент: для быстрого роста эффективности предоставления общественных услуг населению требуется усиление контроля со стороны государства и выстраивание стройной иерархической системы управления социальными прцессами. В принципе, эти идеи следуют в русле европейско-континентальнойгосударствоведческой традиции, представленной в первую очередь именами немецких теоретиков XIX в. Л. Штейна и Р. Гнейста.

В дореволюционной России положения государственной теории самоуправления были проработаны В.П. Безобразовым, A.B. Васильчиковым, А.Д. Гра-довским и другими учеными-юристами. Суть данной теории состоит в том, что органы МСУ являются государственными органами управления, и что их компетенция является не какой-либо особенной, естественной и самобытной, а целиком и полностью определяется и контролируется государством.

Напротив, сторонники альтернативной точки зрения на сущность местного самоуправления ориентировались преимущественно на англосаксонскую модель МСУ. Она получила название «общественной теории» местного самоуправления и вобрала в себя теорию свободной общины и хозяйственную теорию. Ее сердцевиной является тезис о недопустимости государственного вмешательства в дела местной общины, гарантией чему должно стать юридически закрепленное разделение полномочий. Сторонники данного подхода из числа членов Комиссии выступали за дальнейшую децентрализацию системы управления и расширение круга вопросов, решаемых местным сообществом самостоятельно и под свою ответственность.

Законопроект, подготовленный Комиссией при Президенте РФ, стал доступным для обсуждения в октябре 2002 г. и сразу же вызвал серьезный общественный резонанс. В его обсуждении принимали участие депутаты различных уровней, представители академической науки, общественные и правозащитные организации, управленцы-практики. За короткий период было внесено беспрецедентное количество поправок - более 7 тысяч. В первом чтении законопроект был принят 2 февраля 2003 г. "За" проголосовали 269 депутатов, "против" - 128, воздержались - 4. Против голосовали члены фракций КПРФ и СПС.

Основными мишенями критики стали вопросы «новой географии» МСУ, т.е. переход на новую систему территориальной организации, а также структура органов местного самоуправления и способ их комплектования.

Новый закон расшифровывает понятие «муниципальное образование», которое не было должным образом детализировано в предыдущих нормативных актах. Муниципальные образования делятся на поселения (сельские и городские), муниципальные районы и городские округа. Новацией здесь является выделение городского округа в качестве особой единицы МСУ. Как отмечают исследователи, отсутствие в прежней системе категории городского округа вызывало к жизни проблему определения города как специфического муниципального образования, имеющего качественные отличия от образований неурбанизированного типа1. Выделение городского округа в качестве самостоятельной единицы подчеркивает особую роль городов как носителей функций МСУ.

Во время обсуждения законопроекта неоднократно высказывались опасения, что расплывчатость формулировок ст, 12 могут привести к злоупотреблениям со стороны представителей органов власти субъектов федерации, в результате чего многие крупнейшие города, включая и 2 города-миллионера - Новосибирск и Омск, могут не получить статуса «городского округа». Поскольку они одновременно являются районными центрами и на их территории находится вся инфраструктура, обслуживающая прилегающий сельский район, то, при преобразовании нынешних административных

районов в муниципальные, они должны будут войти в их состав на правах «городского поселения».

Другим объектом критики, высказывавшейся со стороны ряда правозащитных организаций (Институт прав человека, общество «Мемориал и др.), стал порядок формирования представительных органов власти муниципальных образований. Так, ст. 35 Федерального закона предусматривает возможность непрямых выборов представительного органа муниципального района. Данный факт был расценен как противоречие ст. 130 Конституции РФ, которая указывает, что местное самоуправление осуществляется гражданами «путем референдумов, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления». Сам закон был охарактеризован этими организациями как проявление тенденции к «огосударствлению» системы местного самоуправления2.

Неоднозначные оценки принятого в 2003 г. закона, который задает перспективу развития местного самоуправления на значительный исторический период, вполне объяснимы. В них нашли отражение и различие основных концептуальных подходов -либерального и государственнического - к ключевым вопросам общественной жизни, и разно-

направленность интересов различных групп политической и административной элиты. В этом законе просматривается желание федеральной власти найти паллиативное решение двух основных проблем; обеспечение управляемости государством через выстраивание «властной вертикали» и, одновременно, активизацию жч.;:-!и местных сообществ, без которой государство в долговременной перспективе лишается <~B(v>i(. фундаьзнта. Во многом, степень эффективна л: предлагаемых проектов будет зависеть от конкретных.;\нологий их воплощения.

Примечание

1. Pnii O.N. Система государственного и муниципального управления - СПб.: Питер. 2005. - С. 171.

2. Законотворческий процесс в Государственной думе: праьоиащитныи анализ // Бюллетень неправительственных организаций. - Вып. 55. URL: www.hro/nijo/duma 23.04.2003

ШАТАЛИН Евгений Анатольевич, кандидат политических наук, доцент кафедры философии и социально-гуманитарных дисциплин.

Дата поступления статьи в редакцию: 30.01.06 г. © Шаталин Е.А.

удк 351 85:001 Н.А. ЛЕВОЧКИНА

Омский государственный институт сервиса

ТУРИСТСКО-ЭКСКУРСИОННЫЕ РЕСУРСЫ В ОМСКОМ РЕГИОНЕ: СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ_

Автор рассматривает туристско-рекреационный комплекс региона как систему, состоящую из взаимосвязанных подсистем и элементов, потребляющих ресурсы и производящих в результате туристский продукт, в качестве которого рассматривается совокупность вещественных и невещественных потребительских стоимостей, необходимых для полного удовлетворения потребностей туриста. Отмечается, что на формирование регионального туристского продукта, туристско-экскурсионных маршрутов оказывают влияние как природные, так и неприродные ресурсы региона. В условиях постиндустриального общества специализация регионального туристско-рекреационного комплекса все в меньшей степени зависит от природных ресурсов и в большей степени - от ресурсов более высокого уровня (финансовых, интеллектуальных, информационных и т.д.). Использование именно ресурсов этого уровня должно быть положено в основу формирования новых туристских маршрутов по Омскому региону.

Региональная экономическая система, являясь собственности. Поэтому в системном контексте сложной, открытой системой, тесно взаимосвяза- хозяйство региона следует рассматривать как на как с макроэкономическим, так и микроэко- определенную целостность, которая взаимодей-номическим уровнями экономики. При этом регио- ствует с несколькими параллельно существующи-нальная экономика в большей степени связана с ми средами.

природно-климатическими факторами: наличием С другой стороны, региональная экономическая полезных ископаемых, других природных ресурсов, система представляет собой иерархическую сово-благоприятных условий географической среды. купность подсистем различного уровня (струк-Однако специфику региональной экономической турных слоев), целенаправленно функционирую-системы, функционирующей в составе народно- щих. взаимодействующих друг с другом. Так, в хозяйственных взаимосвязей страны, все-таки комплексной структуре региональной экономи-определяют ее экономико-географическая, произ- ческой системы как объекта управления можно водсгвенно-экономическая, социально-демографи- выделить подсистемы первого уровня: производимая. социальная структуры, а также структура ственно-экономический. социальный, бюджетно-

Местное самоуправление занимает важное место в системе управления общественным сектором. Само выделение органов местного самоуправления в общей структуре органов управления обусловлено выполнением ими особых управленческих функций. Местное самоуправление имеет свою сферу компетенции наряду с государственными органами управления: федеральными и региональными. В большинстве демократических стран в ходе реформ государственного управления органы местного самоуправления были выведены из структур органов государственной власти. В этой связи важно подчеркнуть, что вместе с тем, местное самоуправление всегда действует в рамках государства и определенной государственной политики.
Экономисты отмечают, что необходимо различать следующие понятия: общественное управление на местах и местное самоуправление.
Общественное самоуправление связано с определенными формами самоорганизации граждан, образованных по инициативе самого местного населения.
Местное самоуправление представляет собой избранную населением систему власти. Исходя из этого, некоторые авторы даже оценивали муниципальную власть в качестве четвертой власти в государстве (наряду с законодательной, исполнительной и судебной).
В этой связи необходимо определить роль и значение местного самоуправления в обществе в зависимости от типа государственного устройства.
В условиях авторитарных и тоталитарных режимов органы местного самоуправления представляют собой составную часть структур государственной власти.
В странах с политической демократией система местного самоуправления является важным элементом демократических принципов развития общества, основой процессов децентрализации управленческой деятельности.
В экономической литературе дается описание современных моделей
53
местного самоуправления.
Исследователи выделяют две основные модели местного самоуправления: англосаксонскую и континентальную (французскую) модели местного самоуправления.
Для англосаксонской модели (США, Великобритания, Канада, Австралия, Новая Зеландия) характерно следующее: местное самоуправление самостоятельно, не подчинено центральной власти, независимо в решении многих вопросов местного значения, имеет право законодательной инициативы по вопросам развития муниципалитетов. Работники местной администрации - наемные лица.
Континентальная (французская) модель (Франция, Италия, Бельгия и др.), действует в большинстве стран Европы и олицетворяет собой главную роль государства в решении административно-правовых и социальноэкономических вопросов местного значения. Эта модель основана на сочетании прямого государственного управления на местах с системой местного самоуправления. Органы государственной власти или должностные лица обязаны обеспечивать выполнение государственных функций, переданных на местный уровень, осуществлять контроль за работой органов местного самоуправления. В этих странах органы местного самоуправления избираются местным населением.
При анализе этих моделей экономисты отмечают, что в ряде стран, например, во Франции, наблюдается тенденция к сокращению прерогатив и функций полномочных представителей центрального правительства и соответственно их контроля над решениями, принимаемыми местными
54
органами самоуправления.
Кроме основных моделей выделяют и другие модели местного самоуправления: смешанную (Германия, Австрия, Япония и др.),
иберийскую (Испания, Бразилия и др.), советскую (СССР, Китай, Куба, КНДР) .
Наиболее распространенной среди этих моделей является смешанная модель, сочетающая элементы англосаксонской и континентальной модели. В этой модели государство сохраняет за собой право контроля за реализацией переданных государственных полномочий органам местного самоуправления. В этом случае отсутствует государственный представитель на местах.
Основной вопрос, который вызывает много споров и дискуссий и в настоящее время, это вопрос о соотношении органов местного самоуправления и органов государственного управления.
Одни исследователи (У.Ф.Аренс, А.Майер, О.Лабанд) придерживаются «общественной теории» местного самоуправления, согласно которой местное самоуправление и государство равноправны. Юридическим следствием этого становится автономность и самостоятельность местного самоуправления, наличие собственных материальных и финансовых ресурсов, узаконенных полномочий, отделение местного самоуправления от государственной власти, исключение соподчиненности. Местное самоуправление имеет свою сферу хозяйствования. Органы местного самоуправления не являются органами государственной власти, между ними разделяются функции и полномочия. Государство уступает органам местного самоуправления ряд правительственных прав в полном объеме. При этом органам местного самоуправления гарантируется независимость и неприкосновенность . Ярким примером реализации общественной теории местного самоуправления является англосаксонская модель.
Другая часть исследователей (Л.Штейн, А.Градовский, М.Свешников и др.) отстаивает государственную теорию местного самоуправления. Отвергая идею местного самоуправления как самостоятельного, независимого от государства института, они рассматривают его как составную часть структур государственной власти, которые призваны на
57
местах осуществлять задачи государственного управления. Государственная теория местного самоуправления является научной основой континентальной (французской) модели.
В настоящее время многие страны находятся в поисках оптимального сочетания местного самоуправления (с его автономией и самостоятельностью) и государственного управления, позволяющего обеспечивать реализацию и защиту общенациональных интересов на местном уровне.
Исследователи отмечают, что «наряду с полярными теориями (общественной и государственной) на природу местного самоуправления в работах по зарубежному муниципальному праву получила распространение дуалистическая теория местного самоуправления, авторы которой предложили компромисс между этими двумя крайними точками зрения.
В соответствии с ней, местное самоуправление несет в себе два начала: и государственное, и общественное, являясь, с одной стороны, своеобразным продолжением государственного управления на местном уровне, а с другой - легитимным выразителем интересов местных сообществ. Трактовка местного самоуправления как феномена, обладающего двойственной природой, общественно-государственным характером, является наиболее корректной» .
Дуалистическая теория местного самоуправления реализуется в
смешанной модели.
В Европейской Хартии местного самоуправления, принятой в 1985 г., определены международно-правовые принципы организации местного самоуправления, его место в структуре государственного устройства общества, права и обязанности. В этом документе под местным самоуправлением «понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть дел публичной власти и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения» .
В Законе о Европейской Хартии местного самоуправления содержится важная идея о том, что демократическое право граждан на участие в управлении общественными делами самым непосредственным образом может осуществляться именно на местном уровне, а органы местного самоуправления представляют собой одну из важнейших основ любой демократической формы правления. Более того, без развития местного самоуправления невозможно обеспечение эффективного функционирования государства, так как в этом случае будет нарушена согласованность между государственной политикой и интересами общества.
Статус, полномочия, задачи и функции, а также виды деятельности органов местного самоуправления определяются Конституцией страны или законами о местном самоуправлении.
Особенности местного самоуправления в РФ. К началу 90-х гг. ХХ в. во взглядах российских ученых и политиков на природу местного самоуправления в РФ столкнулись идеи общественной и государственной теорий. Однако идеи общественной природы местного самоуправления стали явно доминировать, поэтому в Конституции РФ (1993 г.) фактически закреплена общественная теория местного самоуправления. В соответствии со ст. 12 Основного закона РФ «Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти».
Однако такое конституционное решение вопроса о правовой природе местного самоуправления находится в противоречии с тем обстоятельством, что в России проблеме законодательного регулирования организации и деятельности органов местного самоуправления уделяется чрезвычайно большое внимание со стороны федеральных органов. В своей деятельности местные власти вынуждены руководствоваться указами, распоряжениями, инструкциями Центра, которые при существующей практике оказываются для тех более обязательными, чем нормативно-правовые акты, издаваемые муниципалитетами.
Действующими в настоящее время в Российской Федерации основополагающими государственными нормативно-правовыми актами, регулирующими деятельность органов местного самоуправления являются: Конституция РФ (1993); Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (№ 131-ФЗ от 6 октября 2003 г.); Федеральный Закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» (№112-ФЗ от 25 июля 2002 г.); Федеральный Закон «О финансовых основах местного самоуправления» (1997); Гражданский кодекс Российской Федерации; Бюджетный кодекс Российской Федерации; Налоговый кодекс Российской Федерации; Жилищный кодекс Российской Федерации;
и др.
Для развития конституционных норм о местном самоуправлении в РФ большое значение имеет Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (в ред. от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ). Федеральный закон не только содержит нормативно-правовую базу муниципального права, но и закрепляет формирование органов местного самоуправления, соответствующих новой концепции государственного устройства, положенной в основу Конституции Российской Федерации.
В соответствии со Ст. 1 п.2 этого закона «местное самоуправление в РФ - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций».
Формами непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления в РФ являются: местный референдум; муниципальные выборы; голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования; сход граждан; правотворческая инициатива граждан; территориальное общественное самоуправление; публичные слушания; собрание граждан; конференция граждан (собрание делегатов); опрос граждан, обращения граждан в органы местного самоуправления и иные формы, не противоречащие Конституции РФ, федеральным законам и законам субъектов РФ.
В Ст. 2 Федерального закона определено понятие органов местного самоуправления, с соответствии с которым «органы местного самоуправления - избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Исходя из Федерального закона органы местного самоуправления не могут назначаться или лишаться своих полномочий «сверху» (за исключением случаев нарушения Конституции РФ, федеральных и региональных законов, регулирующих деятельность органов местного самоуправления, а их состав не должен согласовываться с государственными властными структурами.
Структуру органов местного самоуправления РФ составляют: представительный орган муниципального образования; глава муниципального образования; местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования); контрольный орган муниципального образования; иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Наличие в структуре органов местного самоуправления
представительного органа муниципального образования, Главы муниципального образования, местной администрации является
обязательным.
На рис. 6 представлена структура органов местного самоуправления в Российской Федерации.

Рис. 6. Структура органов местного самоуправления в РФ.

Представительный орган муниципального образования и местная администрация являются муниципальными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц.
Представительный орган муниципального образования может осуществлять свои функции в случае избрания не менее 2/3 от установленной численности депутатов. Организацию деятельности представительного органа муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования осуществляет глава муниципального образования, а в случае, если указанное должностное лицо является главой местной администрации - председатель представительного органа муниципального образования, избираемый этим органом из своего состава.
В исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находятся: принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений; утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах; принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждения отчетов об их исполнении; определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности; определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений; решение других вопросов местного значения.
Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Г лава муниципального образования избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава.
Местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия.
Главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемой уставом муниципального образования. Контракт с главой местной администрации заключается главой муниципального образования.
Глава местной администрации не вправе заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и другой творческой деятельностью.
Структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации.
Экономисты отмечают, что для эффективного функционирования местного самоуправления чрезвычайно важен порядок взаимодействия представительных и исполнительных органов власти, разделение их функций. Во многом он определяется статусом глав муниципальных образований. Способ легимитизации главы муниципального образования (мэра) имеет важное значение. Выборы мэра необходимы для соблюдения принципов гражданского общества. Избранный мэр защищен доверием граждан, он принимает решения самостоятельно. Однако такие политики, как главы муниципальных образований, мало занимаются хозяйственными вопросами, передавая это в другие руки. Альтернативой остается назначение мэра на условиях контракта. При назначении мэра он может попасть в зависимость от тех лиц, которые его назначают и превратиться в простого исполнителя.
В отношении руководителей администраций наблюдается большое разнообразие моделей построения местного самоуправления. В Германии, Франции, Великобритании преобладает простая и эффективная в условиях этих стран модель: муниципалитетом руководит политик, которого избирает все население, а городским хозяйством занимается квалифицированный менеджер. Около 2/3 муниципальных образований в России закрепили в своих уставах следующую структуру органов местного самоуправления. Избранный населением глава муниципального образования возглавляет исполнительный орган местного самоуправления, входит в состав представительного органа и председательствует на его заседаниях.
В местном самоуправлении РФ законодательно закрепленная возможность совмещения главы муниципального образования и главы местной администрации в одном лице приводит к смешению функций политических, управленческих и хозяйственных. Экономисты справедливо отмечают, что распространение практики совмещения в одном лице решения вопросов развития, хозяйствования, оперативных задач является ошибочным. Любой руководитель структурных подразделений подтвердит, что эффективность такой деятельности невысока. В России наличие этой тенденции обусловлено различными причинами, среди которых можно выделить недостаточно широко развитую систему подготовки кадров для работы в органах местного самоуправления.
Контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и др.) образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.
Контрольный орган муниципального образования формируется на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования.
Контрольный орган осуществляет проверки, результаты которых подлежат опубликованию.
В соответствии с Ст. 34. п. 4 (ФЗ № 131 от 6 октября 2003 г.) органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования.
Наименования органов местного самоуправления устанавливаются законом субъекта РФ с учетом исторических и иных местных традиций.
Для управления отраслями, подразделениями в администрации муниципального образования создаются специальные службы, комплектуемые муниципальными служащими и другими сотрудниками.
В Ст. 42 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» записано, что «правовое регулирование муниципальной службы, включая требования к муниципальным должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, осуществляется федеральным законом, а также принимаемые в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований.
Законодательное регулирование муниципальной службы осуществляется в соответствии с Федеральным законом «Об основах муниципальной службы Российской Федерации» (в ред. от 25 июля 2002 г. № 112-ФЗ). Законом субъекта РФ устанавливается соотношение муниципальных должностей муниципальной службы и государственных должностей государственной службы с учетом квалификационных требований к этим должностям. Уставами муниципальных образований предусматриваются муниципальные должности. В соответствии с законом субъекта РФ устанавливаются их полномочия по решению вопросов местного значения, кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий органов местного самоуправления и ответственностью за исполнение этих обязанностей.
Муниципальные должности подразделяются на: выборные, замещаемые в результате муниципальных выборов. К ним относятся должности депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных лиц, например, главы муниципального образования; замещаемые на основании решений представительного или иного выбора органа местного самоуправления, например, должность председателя представительного органа; замещаемые путем заключения трудового договора, например, должности руководителей и работников структурных подразделений местных администраций.
Муниципальные должности муниципальной службы устанавливаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с реестром муниципальных должностей муниципальной службы, утверждаемым законом субъекта РФ.
Современная структура муниципальной службы РФ представлена на рис. 7.
Должности, замещаемые путем выборов населением или представительным органом местного самоуправления (депутатов, главы муниципальных образований), относятся к категории «А»; должности, устанавливаемые для непосредственного обеспечения полномочий лиц, замещающих должности категории «А», - к категории «Б»; должности, учреждаемые органами местного самоуправления для обеспечения их полномочий, - к категории «В».

Рис. 7. Организационно-административная структура муниципальной службы РФ

Муниципальным служащим признается только то должностное лицо, которое исполняет обязанности по муниципальным должностям категорий «Б» и «В».
Должности категорий «Б» и «В», в свою очередь, подразделяются на пять групп: высшие, главные, ведущие, старшие и младшие.
По результатам аттестации или квалификационного экзамена муниципальным служащим могут быть присвоены следующие квалификационные разряды:
для муниципальных служащих, занимающих высшие должности, - действительный муниципальный советник 1, 2, 3-го класса; для муниципальных служащих, занимающих главные и ведущие должности, - муниципальный советник 1, 2, 3-го класса; для муниципальных служащих, занимающих старшие
должности, - советник муниципальной службы 1, 2 и 3-го класса; для муниципальных служащих, занимающих младшие
должности, - референт муниципальной службы 1, 2 и 3-го класса.
В целом структура должностей муниципальных служащих муниципальной службы РФ по категориям, группам и квалификационным разрядам аналогична должностной структуре государственных служащих государственной службы РФ.
Законодательством субъектов РФ и местными нормативно-правовыми актами устанавливаются конкретные обязанности и права муниципальных служащих.
Статус муниципального служащего имеет некоторые ограничения. Так, например, муниципальный служащий не имеет право: участвовать в забастовках, заниматься предпринимательской деятельностью, использовать свое служебное положение в интересах политических партий, корыстных целях и т.д.
Для технического обеспечения деятельности органов местного самоуправления в штатном расписании могут быть предусмотрены должности по исполнению вспомогательных функций управления (работники по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления); они не относятся к категории муниципальных должностей.
Экономисты отмечают, что для российской муниципальной службы также как и для государственной службы актуальным является применение концепции «рациональной бюрократии» Макса Вебера. Основные ее положения подходят и для негосударственной муниципальной службы. В данном случае речь идет о четком определении должностных функций, договорных отношениях органов власти и служащих, запрет на присвоение доходов от должности, подбор кадров по профессиональной квалификации и ряд других.
Новый облик муниципальной службы России станет возможен, когда она сможет освободиться от таких негативных черт, как стремление решить проблемы между властью и гражданином неправовым путем: с помощью давления, подкупа, личных и родственных связей.
Взятие курса на проведение политических, государственных и экономических реформ многое изменило в России. Вместе с тем, все исследователи вопросов истории и развития местного самоуправления в РФ сходятся в одном, что «желание центральной власти иметь эффективную, демократическую «западную» систему местного самоуправления разбивается о еще более сильное желание всем и вся управлять из одного центра
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» позволил России вступить в Совет Европы и присоединиться к Европейской Хартии (1997 г.). Это событие ознаменовало начало развития процессов децентрализации системы управления, возникновения качественно новых отношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления.
Однако ощутимых результатов муниципальная реформа не дала. Среди многих стран, сдерживающих развитие местного самоуправления в России, в качестве основной называют неподготовленность условий для практической реализации идеи отделения муниципальных органов от государственных.
Другой причиной слабости местных органов власти РФ является отсутствие опыта самостоятельного хозяйствования в рыночных отношениях. Адаптация к новым условиям хозяйствования происходит в России крайне сложно в связи с тем, что все прежние структуры управления являлись объектами жесткого регулирования из Центра. При этом отношения местной администрации с хозяйствующими субъектами носили не экономический, а сугубо административный характер.
Анализируя современное развитие местного самоуправления в РФ экономисты справедливо делают вывод о том, что, несмотря на принятие целого комплекса законов, определение статуса местного самоуправления в Конституции РФ, проведение выборов органов местного самоуправления, местное самоуправление в России представляет собой весьма слабый институт, лишенный возможности в должной мере решать важнейшие проблемы, стоящие перед местным сообществом, институт все еще
находящийся на стадии формирования и утверждения в качестве
66
самостоятельного элемента управляющей системы.
Вопросы для обсуждения Какие экономические функции общественного сектора являются основными? Что понимается под системой государственного управления и как она организована в РФ? Каковы место и роль государственной службы в системе государственного управления? В чем состоит сходство и различие между государственными служащими и менеджерами частных компаний? Что понимается под бюрократизацией государственного аппарата управления? Перечислите и охарактеризуйте основные теории бюрократии. В чем суть политизации высшего чиновничества? Какое значение имеет система подготовки и переподготовки кадров государственных и муниципальных служащих? Какие существуют категории государственных и муниципальных должностей в Российской Федерации? Какую роль играет местное самоуправление в системе управления России? Дайте характеристику основных моделей и теорий местного самоуправления. Каковы принципы организации муниципальной службы? В чем состоят особенности местного самоуправления в Российской Федерации?

Различные элементы местного самоуправления находятся во взаимосвязях друг с другом, образуя систему местного самоуправления в РФ. Термин "система местного самоуправления" не используется ни в Конституции РФ, ни в судебных решениях по проблемам местного самоуправления. Вместе с тем использование данного термина представляется вполне уместным, поскольку понятие "система" подразумевает, что ее элементы структурированы, находятся между собой в определенных упорядоченных связях и образуют в силу этого некоторую целостность.

Система местного самоуправления - это совокупность местных сообществ жителей, муниципальных образований, их внутренних субъектов и институтов, взаимодействующих между собою и с внешней средой в процессе осуществления самоуправленческих функций.

Элементами системы местного самоуправления являются:

1) формы осуществления местного самоуправления непосредственно жителями муниципального образования:

Муниципальные выборы,

Местный референдум,

Отзыв выборных лиц местного самоуправления,

Сход жителей муниципального образования (в муниципальных образованиях с численностью избирателей, не превышающей 100 человек);

2) деятельность органов местного самоуправления:

Выборных коллегиальных,

Выборных единоличных (выборных должностных лиц местного самоуправления),

Невыборных - сформированных (назначенных) выборными органами или в ином порядке, предусмотренном комментируемым Федеральным законом и уставом муниципального образования;

3) инициативные формы участия жителей в местном самоуправлении (территориальное общественное самоуправления, клубы по интересам, связанным с решением вопросов местного значения, собрания граждан по месту жительства, народная правотворческая инициатива, участие в публичных слушаниях, обращения в органы местного самоуправления, обсуждение проблем, связанных с решением вопросов местного значения, в СМИ и т.п.);

4) деятельность муниципальных служащих.

5)муниципальные предприятия, учреждения, организации, коммерческие негосударственные и немуниципальные объединения.

6)Различные ассоциативные связи в системе местного самоуправления (ассоциации и союзы муниципальных образований). Первыми возникли региональные ассоциации (ассоциация Сибирских, ассоциация Уральских городов). И только потом появился Союз Российских Городов. 28 октября 1998 Указом Президента РФ был создан Конгресс Муниципальных Образований РФ. У всех этих структур одна цель, как можно лучше организоваться, и сохранить институт местного самоуправления для населения.

34. Автономная модель местного самоуправления в зарубежных странах

Для удобства изучения зарубежного опыта, эффективного применения его в практике осуществления местного самоуправления целесообразно осуществлять обобщение, классификацию этих форм. Важную роль в этой деятельности играет типология местного самоуправления, его обобщающее моделирование (выявление характерных моделей).

Модель местного самоуправления - это форма организации местной власти, воплощающая в себе все наиболее существенные характеристики различных муниципальных си­стем и выступающая в качестве их типичного представителя.

Модель автономного местного самоуправления наиболее последовательно внедрена в таких странах, как США, Канада, Великобритания, Австралия, Новая Зеландия. Она базируется на положениях «общественной» муниципальной доктрины и поэтому предполагает отделение местного самоуправления от системы государственной власти, исключает всякое прямое подчинение муниципальных органов органам вышестоящего уровня. Характерная черта данной модели - отсутствие на местах полномочных представителей центрального правительства, контролирующих выборные муници­пальные органы. Контроль центра за деятельностью орга­нов местного самоуправления в данном случае носит периодический характер и осуществляется путем финансовых ревизий (особенно в отношении расходования целевых субси­дий из вышестоящих бюджетов), министерских инспекций (проверку проводят уполномоченные министра по делам местного самоуправления), судебного контроля (централь­ные органы могут обращаться в суд с исками против органов местного самоуправления) и т.п.

В зависимости от способа выборов главы исполнитель­ной власти и формы взаимодействия представительных и исполнительно-распорядительных органов можно выделить несколько различных типов модели автономного местного самоуправления. Практика показывает, что наиболее распро­страненные из них, следующие:

глава исполнительной власти непосредственно избирается населением и одновременно совмещает функции председателя (руководителя) представительного органа местного самоуправления. Подобная модель, условно обозначаемая как «совет - сильный мэр», представлена более чем в половине городов США, используется она и в южных землях Германии;

глава исполнительной власти избирается на должность из числа депутатов представительного органа и одновременно совмещает функции его руководите­ля. Данная модель соответствует, например, системе «сильный совет - мэр», применяемой в США, Канаде и Великобритании, а также бургомистерской форме организации местного самоуправления в Германии;

глава исполнительной власти избирается на долж­ность непосредственно населением или представительным органом местного самоуправления, однако при этом он не становится главой данного предста­вительного органа. Подобная форма организации ме­стной власти получила распространение в некоторых провинциях Канады, на территории земель Гессен и Бремен в Германии;

глава исполнительной власти назначается на должность соответствующим представительным органом по результатам конкурса по контракту. При этой му­ниципальной модели населением территориального образования избираются и депутаты представительного органа, и высшее должностное лицо местного самоуправления (мэр). Однако сфера их деятельнос­ти ограничивается решением вопросов исключитель­но политического характера. Повседневной же адми­нистративной работой руководит назначаемый и контролируемый представительным органом местного са­моуправления управляющий (менеджер). Институт «муниципальных менеджеров» получил распростране­ние в США (40 % всех городов), в Канаде (около 150 не­больших и средних городов), Германии, Норвегии, Швеции Финляндии и ряде других стран;

глава исполнительной власти не избирается, а все пол­номочия представительного и исполнительно-распоря­дительного характера реализуются комиссией - орга­ном, состоящим из выборных должностных лиц, воз­главляющих основные подразделения аппарата муни­ципального управления. Данная форма организации местной власти применяется во многих малых городах США;

местным сообществом избирается единственное должностное лицо местного самоуправления - глава му­ниципального образования (мэр, староста), в компе­тенцию которого входит реализация всех полномочий органов местного самоуправления, за исключением утверждения местного бюджета, отчета о его испол­нении и контрольных полномочий, осуществляемых непосредственно населением данного муниципально­го образования. Подобная модель применяется сегод­ня многими странами Западной Европы при организа­ции системы местного самоуправления на территории, небольших, преимущественно сельских, поселений.

Органов местного самоуправления и организаций, участвующих в соответствии с возложенными на них обязанностями в наблюдении и контроле за состоянием потенциально опасных объектов и в ликвидации чрезвычайных ситуаций.  

Консорциум создается предприятиями как временное добровольное объединение для решения конкретных задач - реализации крупных целевых программ и проектов, в том числе научно-технических, строительных, природоохранных и других. Консорциум может быть создан для реализации государственной программы силами группы предприятий любой формы собственности . По выполнении поставленной задачи консорциум прекращает свою деятельность или преобразуется в иной вид договорного объединения. Организация и деятельность объединений предприятий должны строиться на следующих основных принципах добровольность вхождения предприятий на основе общности экономических интересов равноправие участников совместной деятельности свобода выбора организационной формы объединения самоуправление участников и объединения в целом организация отношений между участниками на договорной основе.  

Работа предприятия строится на принципах , самофинансирования и социалистического самоуправления. Основные фонды , оборотные средства , а также иные финансовые ресурсы составляют материально-техническую базу и средства предприятия . Предприятие на основе полного хозяйственного расчета осуществляет производство продукции , капитальное строительство и капитальный ремонт , техническое совершенствование основных фондов , оказывает услуги другим предприятиям и организациям.  

Предприятие обеспечивает также самоуправление трудового коллектива, создающее глубокую личную заинтересованность каждого работника в хозяйском использовании общенародной собственности.  

Существенным вкладом в теорию и практику управления социалистическим производством внесли июньский (1987 г.) Пленум ЦК КПСС, на котором были рассмотрены задачи по коренной перестройке управления экономикой , и седьмая сессия Верховного Совета СССР одиннадцатого созыва, принявшая Закон СССР О государственном предприятии (объединении) . Перестройка управления предусматривает широкую демократизацию руководства народным хозяйством , расширение самостоятельности предприятий , перевод их на полный хозяйственный расчет и самоуправление.  

Социалистическое самоуправление реализуется также путем выборности руководителей , которые действуют по принципу единоначалия . Выборность руководителей предприятия и подразделений, бригадиров и мастеров позволяет улучшить их качественный состав и повысить ответственность за результаты работы. Руководитель предприятия или структурной единицы избирается общим собранием трудового коллектива сроком на 5 лет и утверждается вышестоящим органом. Руководитель наделяется определенными правами для организации деятельности предприятия или подразделения, несет ответственность за результаты работы перед трудовым коллективом и государством, осуществляет свою деятельность на принципе единоначалия.  

Нацеленная одновременно против эксплуатации в частном секторе и бюрократизма в государственном, эта кампания фактически, как представляется, изменила статус преимущественно национальных частнокапиталистических предприятий, охваченных ею почти без исключения. Вероятно, можно характеризовать объективную сущность этих мер как своеобразную смену формы собственности на средства производства (несмотря на то, что автор Зеленой книги не признает центрального системообразующего места собственности в политико-экономических социальных отношениях) 2, хотя их бывшие владельцы иногда вводились народными собраниями в состав новой администрации. Чаще же прежних владельцев или администраторов заменяли, как правило, кандидатами, рекомендованными органами государственно -политической власти. В целом система самоуправления начала практиковаться на предприятиях, имевших далеко не первостепенное значение для ливийской экономики по некоторым оценкам, на их долю в 1978 г. приходилось 3% валового продукта .  

Перестройка хозяйственного уклада советского общества как раз и состоит в кардинальном структурном изменении. Рынок - как продукт правового государства и хозяйственная реальность должен стать главным инструментом управления (точнее, даже самоуправления) на уровне общественного производства в целом. Именно он определят сущность хозяйственного уклада нового общества, его внешнюю среду . Теперь уже товарно-денежные отношения будут стремиться приобретать всеобщий характер, и общество вполне резонно будет ограничивать этот процесс в некоторых, прежде всего духовных сферах образовании, культуре, науке, здравоохранении и т.п.  

Если люди приобщены к организационным целям, они будут использовать самоуправление и самоконтроль.  

Например, интересен для размышления японский принцип пяти С. Это не те четыре С, которые сегодня часто обсуждаются в отечественной литературе самостоятельность, самоокупаемость, самофинансирование, самоуправление. Это не семь С, обеспечивающих эффективность управления корпорацией, которые широко вошли в управленческий лексикон во всем мире  

В противоположность этому модель человеческого потенциала с ее нацеленностью на совершенствование и расширение способностей рабочих в высшей степени приспособлена для изменяющейся обстановки. Р. Майлз писал Производственные распоряжения не основываются на предположении неизменности целей производства или производственных процессов . Совершенствование способностей работников является главным предметом ответственности менеджера. Этот рост расценивается как вложение капитала , приводящее к более совершенному выполнению заданий и большей маневренности. Таким образом, изменения не только возможны, но и настоятельно необходимы, если ставится цель извлечь все выгоды из применения системы. В условиях этой модели подчеркивание роли самоуправления и самоконтроля также отражает принятие изменений и отсутствие опасений по этому поводу. Способности, приобретаемые в ходе планирования и контроля объема производства, в определенной ситуации впоследствии частично переносятся в новые условия, и доверие, завоеванное умелым самоуправлением, является предпосылкой стремления к дальнейшим изменениям. В результате система человеческого потенциала" приводит к общему планированию положения отдела, производственных графиков и процессов. Для успешного решения таких задач служащие должны быть хорошо осведомлены, и не только о том, что ожидается или что уже произошло, но и о том, каким образом и в какой степени деятельность их подразделения связана с более общим организационным процессом . Понимание того, как и почему происходят те или другие процессы, не только обеспечивает возможности адаптации к внешним изменениям , но и выполняет полезную функцию стимулирования внутренней направленности к изменениям и совершенствованию. Таким образом, для приспособления к изменяющимся технологическим условиям самоуправление и самоконтроль жизненно необходимы. В целом японская система управления уделяет особое внимание коллективному принятию решений , что представляет собой лишь реализованную форму самоуправления и самоконтроля.  

В то же самое время Мицубиси внедрила программу повышения разнообразия работы" и программу самоуправления. В этой системе рабочим предоставлены права выбирать специфику работы , графики производства, элементы системы контроля качества , издержек, безопасности, определять необходимость сверхурочных работ и т. п.  

Таким образом, управление изнутри, или внутреннее управление, в своей основе является ни чем иным, как традиционным самоуправлением группы специалистов , объединенных по предметным дисциплинам. Оно действует достаточно эффективно до тех пор, пока предметная дисциплина или специализация не развивается в такой степени, чтобы сформировать единодушие по проблемам. Оно особенно способствует развитию таких методов управления , как сотрудничество и лояльность.  

Персонал НИР испытывает огромное беспокойство по поводу развития своих предметных дисциплин. Университеты, из которых они вышли, представляют собой наиболее желанные места для дальнейшего предметного совершенствования. При поступлении на работу в промышленность после университета служащий может быть серьезно озабочен совершенствованием своей специальности внутри корпорации. Внутреннее управление, схожее с самоуправлением по предметным дисциплинам в университетах, может снять груз такой обеспокоенности. Несмотря на управление изнутри, персоналу, занятому научно-исследовательской работой , может быть также адресовано требование выйти за пределы своей специализации. Технологическое прогнозирование и корпорационная технологическая философия выдвигают долгосрочную цель , но не предоставляют способов ее достижения. Но поскольку обычно повседневная деятельность далека от будущей цели, персонал НИР нуждается в других средствах - руководстве со стороны.  

Руководство завода ясно сознавало, что сборка изделия на обычном конвейере будет тормозить производство, а монотонность процесса отразится на качестве. Тогда решили организовать сборку методом очаговых операций работу по сборке вести малыми группами, предоставив этим группам полную автономию и внеся в их деятельность элементы самоуправления. Контроль качества целиком поручался рабочей группе.  

Все отношения по поводу использования земельных участков, требующихся при пользовании недрами , пользователь недр ведет через орган, распоряжающийся недрами. По общераспространенным полезным ископаемым эти отношения ведутся через органы местного самоуправления.  

Все перечисленные надзорные органы, так же как Рострудинспек-ция, построены по территориальному принципу. Представители указанных ведомств имеют право беспрепятственного доступа на подведомственные объекты на получение от органов исполнительной власти , местного самоуправления и руководства предприятий всей необходимой для их работы информации выдавать работодателям и должностным лицам обязательные для выполнения предписания налагать на них в соответствии с установленным законодательством РФ об административных правонарушениях порядке штрафы приостанавливать работу отдельных производственных подразделений и оборудования, если имеет место угроза жизни и здоровью работников до ее устранения.  

Правовую основу защиты в чрезвычайных ситуациях (ЧС) составляют отдельные разделы законов Об охране окружающей природной среды , О безопасности, О чрезвычайных ситуациях, О пожарной безопасности. Основополагающим законом, регламентирующим организацию работ по профилактике ЧС, порядку действий в ЧС и ликвидации их последствий, является федеральный закон О защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (1994). В гл. I Общие положения закона разъясняются его основные понятия , цели, определяются единая государственная система предупреждения и ликвидации ЧС, границы зон ЧС, основные принципы защиты населения и территорий от ЧС Отдельная статья связана с обеспечением гласности и информации от ЧС. Гл. II посвящена полномочиям органов государственной власти и самоуправления РФ гл. III -принципам государственного управления в области защиты населения и территорий от ЧС гл. IV определяет права и обязанности граждан в рассматриваемой области и принципы социальной защиты пострадавших от ЧС гл. V связана с подготовкой населения к ЧС гл. VI -с порядком финансового и материального обеспечения мероприятий по защите населения и территорий от ЧС гл. VII - с порядком проведения государственной экспертизы, надзора и контроля в рассматриваемой области гл. VIII посвящена